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债务不除,县乡不宁
-——川鄂湘农村债务问题及出路调查

  新华网浙江频道11月28日电 (记者 沈锡权 段羡菊)记者在四川、湖北、湖南三省十多个县市调查时发现,当地县乡财政普遍面临困难,集中突出的表现在基层政府已负上了超出其支付能力的巨额债务,债务问题严重束缚了基层政府的手脚,制约了当地农村各项事业的发展,成为正在推行的税费改革的一只“拦路虎”,并威胁到党在农村基层政权安全和稳定。许多干部群众纷纷说:债务不除,县乡不宁!

  令人担忧的县乡村债务现状

  记者在川、鄂、湘三省采访时了解到,当前农村基层债务现状主要表现出以下几方面的特点:债务问题面广量大,三省县、乡、村普遍存在巨额债务。四川省乡级债务达142亿元,村级负债39亿元。全省负债亿元以上的乡镇7个,负债500万以上的村有5个。部分地市所有乡村都负债,地处该省最富庶的成都平原的德阳市乡镇平均1520万元。同时,不良债务巨大,该省乡村逾期债务达123亿元,占债务总额的68%。湖南省乡镇负债面高达88%,湖北省连“经济十强县(市)”的县、乡、村三级都普遍债务累累,其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元,而另一“十强”天门市则已超过4亿元。

  “债主”多元化。既有政府欠银行和其他金融机构、欠上级政府,也有欠群众(民间借贷)、个私老板,还有大量拖欠干部教师工资。既有内债,也有外债(世行贷款和外国政府借款)。湖北监利县县、乡、村三级十亿元债务比例构成,分别为欠国家债务(包上级政府和国有银行)30%,全县欠发工资20%,民间借贷50%。仙桃市市级财政的内、外债比例是4:3。

  债权刚性弱、债务刚性强。政府债权难以收回,减债难度很大。四川省乡村两级106亿元的债权,多为不良债务,其中所属企业、外单位欠款和农户欠“三提五统”资金达65亿元,收回难度相大,要么所属企业倒闭或无力偿还,要么农户以一些历史遗留问题为借口而故意拖欠不交。同时,历史积存下来的其他25亿元应收未收款收回难度更大。然而乡村债务的“债主”主要是国家银行和信用社;农村合作基金会和单位、个人,这些债务具有很强的刚性。照一些乡镇干部的说法,“赖帐”的可能性几乎没有:欠国家银行的钱一分不能少;欠合作基金会的钱是农民的血汗钱,不还不行;欠其他单位和个人的钱不还,乡镇政府机关就难以安宁。

  债务还在不断蔓延,不断加大。湖北监利县、乡、村各级共负债10亿元,已有很多村因欠债无法向乡镇交帐(包括农业税和“三提五统”),乡镇没有向县财政“结帐”,完不成财政上缴任务(这样的乡镇预计今年达到一半),各级政权组织都靠想方设法继续借债维持“生存”,全县光债务利息一年就要三千万元。湖南省湘潭县射埠镇、石潭镇、中路铺镇近两来年均递增57%,净增债务1865万元。债务象“滚雪球”一样越滚越大,财政危机象火一样自下往上继续蔓延。

  债务顽症是怎样形成的?记者通过在川鄂湘三省调查发现,造成今天县乡基层沉重的债务负担主要原因用一句通俗的话概括为基层政府“干了不该干的事、花了不该花的钱、养了不该养的人”。

  首先是基层政府职能“错位”,直接参与经济活动,在一个个盈利性项目中一次又一次“翻船”,留下巨额债务。湖北省天门市光造轮毂厂、开发芒硝矿两个项目(都是有头没尾的“半拉子工程”),就给政府留下了一亿二千万元的巨额债务,光向群众发行债券就5000万元。至今谁也没有对决策失误负任何责任,谁也没有办法还清这笔债。湖南省长沙市乡镇财政因兴办企业举债3.8亿元,占乡镇债务的54%;村集体经济为企担保债务债2.4亿元,占村级担保债务的99%。各地干部群众说,政府盲目搞企业,“没有带来财源,反而带来灾难”。

  湖北省财政研究所副所长邬守国对这种现象表示了极大的愤慨:“现在,政府只要搞到项目,从跑项目、申报立项、搞到资金、开工建设,每一个步骤都是政府领导人的政绩,而企业倒闭了、亏损了、垮台了,他们不用承担任何责任,有的还当了更大的官。这就象一个赌徒,只赢不输,他们多大都敢赌。”

  政府为清理整顿农村经济秩序、解决发展无序的“后遗症”付出的代价。四川中江县为清理整顿农村合作基金会光县级财政就新增了3亿元的债务,乡镇更是因此而普遍负债上千万元,这个“明星县”因此而危机四伏。据该省财政厅同志介绍,中江县这样的情况在四川省180多个县是普遍现象,“这是为稳定付出的代价”。湖南“财政第一强县”浏阳市北盛镇党委书记对记者说,为了使基金会能顺利并入农村信用社,镇财政因此负债900万元,与周边县市的兄弟乡镇相比,自己的情况还算是好的。

  其次,政府为各项不切实际的“达标”而透支举债,是为完成政治任务、突出“政绩”而留下的经济恶果。如四川各地近年纷纷围绕“小康”指标,下达各种达标任务,全省乡村仅教育“普九”达标一项就举债23.8亿元。

  再次,吃“财政饭”的人已经严重超过了财政负担能力,人头费、办公费的增长速度远远超过经济发展速度。湖南省乡镇负担和补贴的人员46万人,益阳市赫山区仅教师就有万余名,而该区可用财力只有6000万元,全部用来支付教师工资都不够。郴州市乡镇机关在编人员有1.2万人,按现行的工资标准和必须的公务费来开支计算,仅乡镇机关事业单位人头经费形成的预算内赤字就达7000万元。

  基层财政管理特别是开支管理失控,也是造成乡镇财政被“蛀空”、导致基层负债的一个重要原因。据调查,四川省每个村年招待费大多1至2万元,每个乡镇10至15万元,一些县乡吃喝用车铺张浪费、工资发不出“奖金”却高得离谱的怪现象在川、鄂、湘三省各地都不鲜见。

  巨额债务把基层政府“压弯了腰”

  记者在四川省农村采访时,一些乡镇领导说,过去债务重,但发工资、维持乡镇政权的基本运转还有主意可打。一是向乡镇企业要,二是找合作基金会借,三是靠向农民收。可现在不少乡镇企业垮了,合作基金会关了,农民的钱越来越不好收了。一条条路都堵死了,如果不赶快扭转这种局面,乡镇政府的日子真是“山穷水尽”了。

  沉重的政府债务使许多农村地区的发展成为一句空话。减轻农民负担,没门;增加农民收入,没路;调整农业结构、发展农村经济,没钱。记者在四川、湖北、湖南农村基层采访时,许多乡镇的领导忙于处理各种债权债务关系,根本没有时间和精力琢磨如何发展地方经济。旧债未消,上面下达的财税上缴任务又象泰山压顶一样压下来,完不成任务,乡镇主要领导就要被扣奖金、挨批评、“一票否决”。一些乡镇领导为了还债、上缴、保“乌纱帽”,钻山打洞高息借贷、“拆东墙补西墙”,债务和利息越滚越大,陷入一种恶性循环。少数乡镇到了“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停餐”的程度,濒临倒闭。在三个省基层采访时,不少乡镇甚至县级领导居然对记者说出这样的话:如果政府也可以象企业一样破产的话,我们完全可以破产了。

  债务沉重使基层政府根本无法正常运转。债主盈门,是湖南省很多乡镇近年来的“一景”。1998年,张家界武陵源区索壑镇108个债主齐上门讨债,政府机关一片混乱。永定区大溶溪镇因债务缠身被债权人起诉,镇政府大院被法院查封,政府威信扫地。在益阳市,一位乡镇党委书记在大会上作报告,被一个债主叫下台来大骂一通。而在郴州市,有的乡镇一天上门催讨债务的多达28起。

  由于基层债务沉重,经常面临工资难发的窘境,许多干部对工作悲观失望,人心涣散。天门市多宝镇干部说,沉重的债务使他们“说话无人听,走路有人跟,早晚有人等,亲友变仇人”。据调查,湖南常德市明显不安心乡镇工作的乡镇干部占总数的21.4%,岳阳有的乡镇干部问上面来的领导:现在保稳定,你们怕群众闹事,怕不怕干部闹事?

  基层巨额债务的存在也影响了正在推行的农村税费改革。在四川省中江县,县长张田义说,费改税后全县税费因此减收5000万元,而今年又要偿还到期债务7000万元,如果既要还债,又要推行税费改革,本县的“吃饭财政”就撑不住了。湖北省天门市现有村级债务33887万元,村平50万元,这些债务50%以上是向本村村民借的,如果这些债务不消化,费改税就会出现“以债抵税”的现象。该市九真镇党委书记黄鸿雁说,农村基层会普遍面临“减费容易收税难”的问题,这无疑对基层财政来说是“雪上加霜”。

  基层债务重,财政转不动,农村稳定就难保。监利县周河乡党委书记收了粮食之后到粮站去结帐,上缴农业税,结果大批“债主”(均为当地农民)闻讯而来,抢夺干部们手中农业税款,双方发生冲突。棋盘乡一些债权人对新的党委书记柳惠均说:你们干部不还债,我们就要团结起来,把你们的胳膊卸下来。记者在川、鄂、湘调查中,一些县领导说,县、乡、村负债太重,不能给农民实际利益,相反还不得不打农民主意,向农民借债,还要这要那,靠与民争利来维持基层政权运转,矛盾怎么不会激化呢?不从根本上发展经济,消除农村债务,农村稳定就很难说治“本”。

  湖北省财政研究所副所长邬守国还认为,由于基层巨额债务难以偿还,而且向各级金融部门有巨额借款,实际上已经给我们国家酝酿了新的金融风险,已经成了一个金融危机的隐患。
  
  当务之急是清本压息,遏制债务本息“驴打滚”,并建立举债减债责任制和债务管理机构

  在四川、湖北、湖南三省农村,一谈到债务化解,许多基层干部表现悲观茫然。他们说,旧债未消,新债又到,就是“挖地三尺也还不了”。然而,记者在三省调查时发现,还是有不少地方在这个难题的破解上做了富有成效的探索,他们想千方设百计,总结出了不少值得借鉴的新鲜做法和经验。

  现在许多地方的债务是说不清、道不明的“糊涂帐”和“无底洞”,利息却“驴打滚”不断膨胀。基层干部说,当务之急是清本压息,扼制这种势头。湖北省监利县棋盘乡去年集中清理债务债权,建立台帐,然后根据政策和借贷实际情况确定统一的利率标准:从1996年元月到1999年底民间贷款年利率为18%;从2001年元月1日起的民间借贷按年利率10%计算。通过清本还息、本息分离、调减高息,共化解债务713.7万元。湖北省天门市清理出村级债务中有3.3亿为民间借贷,通过清本压息,减少利息支出5056万元,其中追回超领和冒领高利贷利息主653万元。

  在此基础上,要盘活集体资产减债。湖南省浏阳市文家市镇拍卖乡镇企业资产变现额达600多万元,大部分都用于清偿债务。津市保河堤镇澧赋村对838亩荒田荒地、270亩湖田、160亩精养水池和湖塘,一次性拍卖10年经营权,一举化解债务65万元。经过清产核资,湖南全省农村有集体净资产157亿元。川鄂湘一些经济学家认为,农村集体资产这是农业合作化以来广大农民集体积累的公共财产,资产只有在运动中才能不断增殖。乡镇企业中凡效益不佳、前景不好的企业可公开拍卖;对集体所有荒山林地和撤并后的村办学校等集体资产,宜卖则卖,宜租则租。

  清收清欠减债。农户拖欠乡统筹村提留这在川鄂湘三省非常普遍,如湖北天门市达4个多亿,湖南全省高达19.8亿元。如果能把这部分“债权”中确系合理负担部分收上来,对化解乡村债务将会起到重要作用。据调查,现在一些农民之所以拖欠统筹提留不交,除了极少数人确实是不讲道理的“钉子户”外,绝大部分人“事出有因”。只要真正把村务公开,把历史遗留问题解决好,把一些农民脑壳中的“疙瘩”解开,尾欠的清收并非想象的那么难。

  精简人员减债。湖南省津市去年在农村税费改革试点中,在乡镇政府清退和分流1099人,比原来减少人员46%,财政支出减少660万元。近两年湖南省乡镇人员分流约12万人,按每人每年节省5000元计算,每年可节省经费5亿多元。实践证明,做好精兵简政工作,是化解债务的捷径。长沙县教育部门经过预测,由于计划生育政策执行得较好,今后四年内全县小学生人数要减少一半。长沙县的情况在湖南省很有代表性。各地要结合生源减少的机会,下大力气调整学校布局,精简冗员。

  湖北省天门市现有村级债务总额为3.34亿元,村平近50万元。为了有效化解乡村不良债务,扭转无序借债和无序还债的局面,去年8月份这个市在多宝镇试点,建立了全市第一个乡镇债务管理中心(简称“债管中心”)。债管中心工作是由镇经管站兼管,其职能是对村级债务实施有效监督管理,其运作实行“四制”,即债务登记实名制,借贷备案制,借还款申报制和年度考核制。与此相配套,镇政府经镇人大讨论后试行出台了“农村债务管理办法”。半年时间内这个镇通过债管中心有序还债25.3%,增强了干部还债的信心。从今年二月起全市推广多宝镇的做法,在各乡镇建立“债管中心”。

  2000年,湖南省委、省政府提出了县乡村“五年还债”的目标,各地正在建立把减债工作与干部职责及利益相挂钩的机制。其措施主要是建立减债目标责任制,明确县乡村主要领导干部为减债第一责任人。制订减债日程表,政府每年评选减债先进单位。浏阳市自1999年起建立了减债目标责任制,规定各乡镇领导先交一定数量的风险抵押金,完成减债任务的有奖,没有完成的扣除风险抵押金。同时,落实减债的相关配套措施,如健全领导干部离任审计制度;相对稳定乡村主要领导,乡镇党委书记在一个乡镇至少应工作3-5年,村支部书记在一个村至少应工作10年。实践证明,这些措施都取得了一定成效。

  湖北省财政厅科学研究所副所长邬守国在接受记者采访时特别指出,当务之急是要建立举债责任制。要改革领导干部“政绩”考核制度,建立债务终身责任追究制度。对未经集体讨论擅自借款或者不经科学论证盲目上马工程欠下的债务,不认责任人是否异动,一律暂停职务,由其负责归还债务。对那些企图从“拍脑袋”工程中捞足“政绩”,丢下一屁股债务却异地升官者,坚决不予提拔重用。
         
  搞活县域经济是化解债务危机的根本出路

  化解债务风险最终还要靠发展经济,对于县乡来说就是搞活县域经济。川鄂湘各县(市)多为农业大县,其现状多是“农业大县,工业穷县,财政弱县”。许多干部指出,“无农不稳,无工不富”,农业县要壮大财源必须依靠工业,但必须吸取脱离县情盲目上马工业项目结果负债累累的历史教训,把着力点放在围绕农副产品深加工兴办龙头企业上,这才是实事求是的出路。

  四川省中江县县长张田义告诉记者,中江县以前办县水泥厂,本地并没有矿石资源,都靠从外地运进,倒闭之后政府背上上千万元的债务,“以后再也不能干这样的蠢事了”。据调查,这个县已启动中江柚、肉牛等六大产业化基地,预计正常产出后财政每年增收可达3000万元。围绕这些基地,县乡政府招商引资办起了5万头肉牛加工厂、药业公司等一批龙头企业,产品基本上没有积压,生机勃勃。湖北省天门市委副书记雷圣祥对记者说,过去天门市头脑发热工业企业欠债累累。天门市是棉花种植大市,单产和总量在全国县市中均居前列,但天门过去只是卖棉花,加工环节利润却让外地赚走了。市政府决定招商引资,发展丝绸、服装等配套企业,实现农民和财税都增收的目标。

   一些县长、市长在接受记者采访时提出,要搞活县乡经济,有两个突出问题必须引起上级领导重视:一是投入严重“贫血”。发展县乡经济最大问题不是观念、不是资源,而是投入。四川省中江县去年全县银行存贷差有7个亿,但银信部门因为防范金融风险“惜贷”,新增全县的农业信贷只有3000万,无法满足农业产业化龙头企业的资金需求。这个县有一个花菇加工厂,产品好销但由于资金缺乏,包装只能用粗麻袋,向农行申请200万元贷款,用来搞真空包装,结果因为缺乏担保资产,贷不到资金。因缺乏担保资产而贷不到款是许多农业产业化企业的同一块“心病”。二是管理体制不顺。信贷、税收、工商、技术监督等许多部门都是垂直管理,而这些部门恰恰又多是经济杠杆部门。湖南岳阳、益阳等地基层领导反映,不少条条部门自认为是“中央军”,不与地方政府发展经济唱一个调。县乡政府责权很不统一,发展一方经济和保一平安的责任大,手段却缺乏,有心无力。他们呼吁从体制上给予县乡充分的自主权和调控手段,能下放的权力尽量下放,调动基层发展经济的积极性。 (完)


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