作为一个率先实行改革开放、经济走在全国前列的省份，浙江城市化进程呈现出了自己的特点，但同时也遇到了一些特有的困惑和难题。

    城市是现代文明的标志，是经济、政治、科技、文化、教育的中心，集中体现了一个国家或者地区的综合实力、政府管理能力和国际竞争力。因此，世界许多国家和地区都十分注意推动城市化进程，完善城市功能，使之尽快成为经济发展的主要引擎。在最近200年间，全世界城市化率从1800年的3％，增加到了1850年的7％，再增加到了1900年的15％，1950年的30％，2000年的48％。每50年，城市化率分别提高4、8、15、18个百分点，显而易见，世界城市化步伐在加快。

    随着经济迅速增长，人口流动增多。近10多年，中国城市化进程也呈加速态势，城市化率由20%猛增至40%，在10年左右的时间里走完了英、美等国百年的历程，而且至今增长势头依然强劲。1980年以来，浙江城市化进入了快速发展时期。作为一个率先实行改革开放、经济走在全国前列的省份，浙江城市化进程呈现出了自己的特点，但同时也遇到了一些特有的困惑和难题。

    一、浙江城市建设稳步推进

    1．近年来城市化水平稳步提高。按照第五次人口普查统计口径，2004年，浙江省城市化水平达到54%，超过了世界平均城市化水平（50%），大致介于一般发展中国家城市化水平（40%）与发达国家城市化水平（75%）之间。世界各国城市化发展的共同规律表明，城市化发展明显地呈现出起步、加速和成熟三个阶段，符合于逻辑斯蒂曲线或“S”型曲线的规律，城市化率40%到70%时期是城市化加速发展阶段。浙江城市化进程也基本符合这一规律。从图1中可以清楚地看出：浙江城市化率从1980年的13.49%提高到1990年的30.50%；从1991年的30.84%提高到1999年的39.70%，从2000年的48.67%提高到2004年的54%；25年内累计提高了40.51个百分点，目前正进入加速发展阶段。

    2．城市建设规模不断扩大。伴随着经济社会的持续快速发展，浙江城市规模呈现不断扩大的趋势。2004年末，全省城市（地级市区和县级市）区域面积为5.08万平方公里，比1990年增加2万多平方公里。不少地市规模扩张力度近年来显著增强，如杭州、宁波、金华、衢州、丽水等地为进一步加快发展，先后把周边的萧山、余杭、鄞县、金华县、衢县、丽水县等县或县级市并入市区。与2000年末相比，2004年末浙江省11个地级市区面积由1.20万平方公里增加到1.82万平方公里，增长51.7%。

    城市规模扩大、城市的发展，离不开水、电、路等基础设施建设与改造。近年来，浙江城市内部道路的拓宽改造、城市功能区之间道路的大规模建设以及城市环城高速公路、轨道交通等建设如火如荼。根据《浙江省城市建设统计年鉴》，2001年到2004年，浙江人均道路面积从9.87平方米增加到了13.95平方米；路网密度从0.56公里/平方公里增加到0.98公里/平方公里；排水管道密度从8.39公里/平方公里增加到10.79公里/平方公里。

    3．城市建设资金投入显著增加。随着城市规模扩大和城市基础设施更新改造步伐加快，城市发展建设投资数量总体上也呈现不断扩大的趋势。2001年全省城市建设资金投入比2000年增长了48%，2002年又在前一年的基础上增长了36.7%，2003年再增长47.3%，2004年由于受国家宏观调控的影响，投资有所下降，但是只降低了0.06个百分点。“十一五”期间，浙江还将着力建设“九大设施体系”。可以预见，浙江城市建设资金投入将再创新高。

    二、浙江城市建设特点明显

    1．城市经济发展占用土地大量增加，土地城市化快于人口城市化。由于数据欠缺，这里暂以1998年至2002年的数据做一比较说明。1998年至2002年五年内，全省县级以上的城镇建成区面积增加了73.37%，而同一期间人口城市化水平只提高了15.1%。不少城市的园区道路与绿化用地严重失控，实际工业用地面积比重偏小，园区（开发区）得地率偏低。资料显示，全省134个园区中的工业用地面积平均只占已开发面积的63.1%左右。还有不少园区存在着供而不用的情况，闲置浪费了大量土地。此外，园区（开发区）投资强度与产出水平不高。在全省134家园区（开发区）中，截至2004年6月，基础设施投资强度低于每亩10万元以下的占全部园区数的58.2%。企业投资强度平均每亩为85万元，每亩低于40万元的占全部园区数的22.3%，每亩40万元到80万元的占全部园区数的29.8%，每亩80万元到120万元的占全部园区数的14.9%，70%左右的园区（开发区）投资强度低于120万元。而在产出方面，每亩产出低于40万元的占全部园区数的47%，40万元到100万元的占全部园区数的29.8%，100万元以上的占全部园区数的8.4%。

    2．城市空间结构和功能布局进入新的优化调整阶段。据最新调查，截至2005年7月底，浙江省城镇居民每百户家庭汽车拥有量为8.43辆，2004年同期这个数字仅为3.4辆，同比增长1.5倍。其中，温州市区每百户居民家庭汽车拥有量为19辆，已拥有1辆汽车的市民家庭占18%，拥有2辆汽车的市民家庭占0.5%；杭州市区每百户家庭汽车拥有量为13辆；台州市区每百户家庭汽车拥有量为11.3辆；宁波市区每百户居民家庭汽车拥有量为4.3辆。城镇居民汽车普及率的提高，以及小汽车加速进入千家万户，拓展了人们的活动范围，改变了人们的生活、工作方式，也同时对城市空间布局产生了重要的影响。

    一方面，城市空间结构和功能布局在原有中心继续强化，另一方面，城市也开始出现分散化、多中心的发展趋势，城市空间结构从原来摊大饼式的单中心发展转向“葡萄串”式的多中心布局，组团式、多中心式的城市开始增多。根据相关资料，近年来，浙江省11个地级市区总人口大幅增长，由2000年末的940.3万人增加到2004年末的1428.5万人，增长51.9%，占全省总人口的比重由20.9%上升到31.2%。其中杭州、宁波、温州三大中心城市人口集聚效应更为明显，市区总人口由2000年末的422.4万人增加到2004年的749.2万人，增长77.4%。与此同时，作为农村城镇化主要载体的小城镇发展方兴未艾，整合力度加大。2004年全省762个城镇建成区面积4061平方公里，平均每个建制镇的建成区面积达5.34平方公里，与2000年3.03平方公里相比扩大了76%。从人口规模分析，部分小城镇人口集聚度较快提高，2004年全省县级城关镇以外有13个镇镇区人口在5万人以上。

    3．城市建设资金来源日益多元化。土地及土地相关产业已成为城市建设资金和地方财政收入的主要来源。从表2、表3可以比较清楚地看出，近几年来，浙江城市建设资金来源——来自中央财政拨款的比重呈现下降态势；来自地方财政拨款的增长幅度较大；国内贷款、利用外资和其他资金的比重小幅上升；自筹资金比重有较大幅度下降。此外，由于引入使用了 BOT、TOT、TOD以及SOD等城市建设融资办法，有效地缓解了城市建设资金缺口。

    地方财政中来自土地出让转让金、房地产业税收收入比重不断扩大。2001年—2004年，浙江省房地产业税收收入占地税收入的比重由11.4%，提高到20.45%，提高了9.05 个百分点，年均增幅为51.68%；房地产业税收收入占财政收入的比重由2001年的4.99%提高到2004年的10.44%，提高了5.45个百分点。

    三、城市建设中存在的主要问题

    浙江城市建设发展总体情况是好的，但在城市规划、建设和发展过程中也存在不少矛盾和问题，需要认真加以研究和解决。主要是以下几个方面：

    1．城市规划缺乏超前性、全局性，对城市发展的导向作用得不到充分发挥。一是出现什么问题解决什么问题，解决了老问题，出现了新问题，缺乏综合考虑。比如，交通问题突出，解决交通问题的时候，往往忽略了排水；强调绿化的时候，绿化成了首位的任务，又忽略了其他。二是城市规划建设缺乏前瞻性，今天建设，明天拆除，有时候科学的规划设计因此而被打破，这已是一个很普遍的问题。三是有些规划仅仅局限于行政区划界限，没有从更大范围对城市发展进行通盘考虑。四是一些规划没有进行深入的前期研究和科学论证，规划相对滞后，导致不少地方只能够边规划边建设，甚至边建设边规划。比如对小汽车进入家庭的快速发展态势，在规划时估计不够，导致城市交通拥堵日益严重。此外，城市发展规划还存在行政指令性明显的特点，经常不切实际的提目标、提口号，短期行为突出。

    2．从城市建设看，存在着建设时机把握不当，城市建设实物量没有与建设投入同步增长的问题。近年来，浙江城市建设资金虽然大幅度增长，但是由于城市房价、地价持续过快上升，城市建设中拆迁安置、土地购置等费用支出大幅度提高，占城市建设总投入比例上升更快，导致城市实物建成没有与城市建设资金同比例增长。以2005年完工的杭州市“三口五路”整治工程为例，秋涛路、江城路和沈半路的拆迁费占总投资额的比重分别为75.2%、63.28%、61.47%；秋涛路、江城路、沈半路、灵江路、新安江路的拆迁支出分别为工程费的3.73、5.4、1.92、6.33、2.04倍。

    3．从城市发展看，城市建设资金和政府财政收入过多依赖于土地及相关产业，存在一定的风险，影响城市的可持续发展。城市地价、房价上升过快，会提高城市商务成本和生活成本。商务成本通常划分为两部分。第一部分为生产要素的成本，也叫硬成本、狭义商务成本，主要受劳动力、土地和资本等生产要素价格的影响；第二部分为获得生产要素和组织生产的成本，也叫软成本，是广义商务成本的范畴，主要受政府服务效率、政府政策(如税率政策)和区位条件等因素的影响。尽管美国和日本著名咨询公司在做国际跨国公司中国最佳投资地区商业成本分析中，将土地成本放在商务成本因素排序中较后的位置，但是，也必须清楚地认识到：（1）从相对价格来说，这些国际跨国大公司在华商务成本还是要低于其母国商务成本，而对于中国企业来说，这一成本则相对过高了。（2）这些公司在中国主要城市涉及的多为第三产业，而第三产业更多的是受到软成本影响，第一、二产业则更多的受到硬性商业成本影响。从表4中，可以比较清楚的看到浙江主要产业部门商业成本情况。

    浙江省各个产业部门的商务成本投入仍主要以硬性成本为主，软性成本的投入比重依然较低，所有产业部门合计的硬性产业成本投入比重高达80.7%，10个主导产业部门中仅有批发和零售贸易业（硬性成本比重32.0%）、金融保险业（硬性商业成本比重35.1%）两个部门的软性成本比重高于硬性成本。而土地、房地产价格上升过快，必然会影响城市相关产业的发展，影响人们生活质量，进而影响城市经济的持续协调发展。这从日本上世纪50年代以来的经济发展历史可以得到验证。

    4．从失土农民安置情况看，其利益还没有得到充分维护，生活缺乏长远可靠保障。近年来，随着浙江城市化快速发展，土地征用规模越来越大，失土农民越来越多。尽管浙江省制定的土地补偿标准比全国多数地方高，实施情况较全国多数地方好，但是因为种种原因，因土地问题而引发上访和群体性事件不断发生。

    针对上述问题，笔者认为：

    1．在今后城市建设发展中，应该既注重规划的超前性，又注重规划的全局性，要打破行政区划和原有建成区的界限，在更大范围内进行城市空间布局和结构调整，超前搞好城市空间布局规划，做好各种规划的配套与衔接工作。与此同时，还应该根据经济社会的实际发展情况，对城市内部各区块的功能进行重新定位和适当调整。

    2．把握好建设的时序性。城市布局的调整以及道路等基础设施的大规模新建和改造，必然涉及到大量的城市拆迁，这就需要认真研究分析拆迁带来的建设成本上升问题，合理控制拆迁安置、土地购置等成本在城市建设中的比例。把握好开发建设的时序，少花钱多办事，办好事，要让有限的投入发挥最大的效益。

    3．做到发展的持续性。随着经济的快速发展和城市化进程的加快，城市地价、房价的上升是必然的趋势。但必须把握好地价、房价上涨的速度和上升的幅度，使城市建设能够实现可持续发展。一是要完善公共财政体制，降低政府谋求预算外收入的动机；二是要设置合理的土地税制来控制土地投机；三是要加强对城市地价房价的监测和调控，公开尽可能多的相关市场信息。

    4．提高失土农民生活的保障性。一方面要严格按照《土地管理法》规定，控制土地征用规模，提高土地使用率；另一方面要充分维护失土农民利益，在征地中做到手续齐全、完备，补偿合理。此外，还要积极探索妥善安置失土农民的新办法，比如说可以采取给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；通过旧村改造，增大农民宅基地面积，让农民获得房租收入。

    （文/林宏　作者为中共浙江省委政策研究室博士）

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