在当前的规划实践中，各部门自成体系、编制时序混乱、整体效益差、重编制轻实施、缺乏法律规范等问题，业已造成严重的负面影响。解决这一问题，需要弄清规划体系的弊病与成因，从科学、合理、操作成本最低、整体效益最大的角度，达成对规划体系构成及相关规划定位的共识，才可能建立比较完善的省级规划体系。

    吕省长去年对我们《“十一五”时期浙江空间发展结构研究》成果批示中提出：“什么是空间发展规划？内涵包含什么？它们之间关系怎样？传导体系又如何构筑?……能否尽快提出意见，有一个比较明确这些规划拟定的流程依据和各自功能定位。”这实际上提出了构建合理的省级规划体系的任务。《省人民政府关于加强和改进规划工作的意见》明确了国民经济和社会发展规划纲要、空间规划、专项规划和区域规划四类规划，但未明确各类规划的相互关系与流程。笔者认为，实践中的混乱源于理论的混沌与转型期政府部门职能界限的纷争。只有弄清目前规划体系弊病与成因，从科学、合理、操作成本最低、整体效益最大的角度，政府各部门达成对规划体系构成及相关规划定位的共识，才可能建立比较完善的省级规划体系。

    一、完善省级规划体系要从国家三类规划演变趋势中寻找方向

    目前全国规划实践领域存在的问题，主要有：一是规划编制立项缺乏统筹。部门自己立项、自己组织编制、自己组织评审，自己组织实施，各自为政。二是规划整体效应差。既有规划缺位，也有规划越位，规划之间功能定位不清，缺乏有机整体观念，规划之间矛盾打架，互不衔接。三是编制时序混乱。缺乏一种由上到下，逐次指导的规划层级，往往专项性、局部性规划超前于总体性规划。四是规划概念比较混乱。一些部门对概念的阐释囿于自身利益，各取所需，割裂概念之间的联系。五是重编制轻实施。编制过程中向相关利益主体开放性不够，没有把编制过程作为协调利益的过程，致使规划本身的可操作性不强。同时实施过程中部门缺乏协调与配合，对资源缺乏统一配置能力，导致规划效力较低。六是规划相关法律不健全。依法确立规划、编制规划、审核规划、实施规划的意识不强，许多规划的功能定位、运作程序还缺乏法律规范。

    上述这些问题，集中表现在省及省级之下的各行政层次，由于在“条条专政”的部门管理体制下，上一级管理部门对下级政府的作用巨大，追根溯源都可以从国家管理规划的三大部门近年来主管规划的变化找到缘由。理顺省级规划体系，必须从更高层次规划体系的变化趋势去把握方向。我国规划主要由国民经济和社会发展规（计）划，城乡规划，国土资源规划及各专项规划（交通、水利、环境保护等）四大类组成。

    （一）国民经济和社会发展规划

    包括中长期发展规划和年度计划，是宪法赋予国务院及各级地方政府的职权，一直由原各级计划、现各级发展和改革部门具体管理。尤其是中期规划（五年国民经济和社会发展规划）是以宏观性、战略性、指导性为主的规划，是其他各类规划的依据。传统内容上，该规划包括拟订发展目标与方针，确定战略布局与任务。主要问题是，发展规划的长期指导性与空间指导性均不够。目前，五年规划还只是纲要，真正的长期规划（10年以上）还从未编制与实施过。这导致了“声明”要以国民经济和社会发展规划“为依据”的同级其他规划,如城市总体规划与土地利用总体规划缺乏引导与基础。

    针对存在的问题,国家发展和改革委员会正在推动规划的进一步完善。一是按照科学发展观和构建和谐社会的要求，丰富发展规划内涵与目标，增强统筹经济与社会发展、城乡发展、地区发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的内容。二是强化规划的空间指导性。将国民经济和社会发展的目标与任务，与空间资源的配置更紧密结合起来。国家发改委“十一五”规划中突出强调“区域规划”内容，把区域规划作为“十一五”规划的重点，并编制长三角区域规划与京津冀区域规划。国家“十一五”规划纲要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。三是努力提高规划的法律地位。国民经济和社会发展规划宪法中有提及，但具体编制、审议、实施、评估等缺乏法律规范。在《国民经济和社会发展计划法》长期未有结果的前提下，国务院法制办已将制定《国民经济和社会发展规划编制条例》列入立法计划。值得一提的是，具有长期性、综合性、战略性、空间性、指导性的国土规划，规划期限一般在20年以上，20世纪80年代国家发展计划部门曾主管过，并已完成《全国国土总体规划纲要》，大多数省区和部分省以下地区也编制了相应地区性国土规划。但非常遗憾地没有报经国务院批准执行，致使国家计划部门主管的作为规划体系中的龙头规划一直缺位。

    （二）城乡规划

    1990年颁布的《城市规划法》，以及随后国务院《关于加强城市规划工作的通知》（国发[1996]18号）中明确：“城市规划的基本任务，是统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。”在城市化快速推进的我国，城市规划编制与实施主要存在下列几个问题：一是长期以来城市规划范围仅限于市区，而对郊区、城郊结合部未纳入规划区范围。二是缺乏从区域空间，大尺度空间范围自上而下式的发展规划指导城市规划的编制。三是规划的专业技术性过强而公共性、综合性不足。由于受编制方式的局限，专业人员知识结构的束缚，城市规划还时常停留在单纯的工程技术工作层面上，还未上升为政府表述空间发展政策的过程和手段。

    针对上述缺陷，城乡规划主管部门正从两个途径予以弥补。一个途径是突破总体规划——详细规划两阶段编制体系，推行“概念性规划”（concept planning）。二是推行区域规划及城镇体系规划。目前，建设部正在着力推动两个层次的区域规划。一是较大空间尺度跨市域的区域规划。针对特定需要在较高区域层次进行协调的地区展开规划。如《京津冀城乡空间发展战略规划》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《山东半岛城镇群战略规划》等。二是城镇体系规划。建设部非常强调城镇体系规划“要讲求战略性，要加强战略研究……突出整体性、综合性，虽然以空间问题为主，但是也涉及到经济、社会、文化、环境的协调发展……区域城镇体系空间布局必须有前瞻性”。

    （三）国土资源规划

    国土部门的规划主要包括土地利用总体规划及国土规划。土地利用总体规划是在一定地域范围内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济条件，对土地资源开发、利用、整治、保护所做的总体部署和安排。通过土地利用总体规划，将土地资源在各产业部门之间进行合理配置，统筹安排各类用地规模和布局，以促进土地资源的充分和高效利用。实质是国土资源规划的一个种类。1999年4月2日国办发[1999]34号文，要求全国各省市编制土地利用总体规划。从1999年国务院批准浙江省土地利用总体规划开始，到2001年2月批准拉萨市规划，需国务院审批的112个省市已全部批准实施。目前来看，第一轮土地利用总体规划是比较侧重于对耕地保护的规划，而对发展的地区差异性、工业化推进的不平衡带来建设用地需求的不平衡是考虑不足的，某种程度上甚至是限制了发展。

    国土规划。这是1997年国务院机构改革，成立国土资源部后，从原国家计委划出的职能之一。国土规划是具有战略性、综合性和地域性的地域空间综合协调规划。它与土地利用总体规划是总体与专项的关系，土地利用总体规划需要以国土规划中有关建设总体布局及其与人口、资源、环境进行空间综合协调的规划方案为依据。2001年，国土资源部决定在深圳市和天津市进行国土规划试点，标志着新一轮国土规划工作启动。2003年又开始在辽宁、新疆开展省级国土规划试点，后又增加广东省试点。目前，全国国土规划前期研究工作也已启动。

    综上可见，在完善社会主义市场经济体制和更加开放的发展环境下，三大类规划依据其内在逻辑正在自我完善。国民经济和社会发展中长期规划正朝完善发展目标与强化空间指导性方向发展，但集长期性、战略性、综合性、空间性于一体的长期发展规划尚缺位，这是导致规划体系缺乏龙头规划指导的直接根源，也是导致各部门规划追求自成体系的一个诱因。城乡建设部门和国土资源部门的规划，除了强化空间资源配置和空间管制作用外，更在朝着增强综合性、战略性方向演变，体现了规划本身的演进要求，但从根本上讲，也是缺乏相应的国民经济和社会发展规划引导所致。这种客观需求的“供给不足”，是规划实践诸种混乱现象之根源。这类具备战略性、长期性、综合性、空间性的规划编制与实施，需要由掌握大量经济社会信息并且调控资源配置的综合管理部门来组织，这应是改进规划体系最紧要的任务。作为国务院最大的综合管理与宏观调控部门的国家发展和改革委员会，应责无旁贷地承担起这一责任。目前，国家发改委“十一五”规划将长江三角洲地区和京津冀地区列为首批国家级区域规划试点，应该说是完善规划体系的重要举措。但将区域规划界定为“是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实”似有重要疏漏，严格上讲这只是区域规划的一类，还应该包括对以行政区为边界的全国国土规划及省域国土规划（也可以叫省域空间规划）。而且，“规划期一般为5年，可以展望到10年以上”的期限也似嫌太短，应提出10年以上，一般展望到20年。