在全省范围内开展主体功能区划工作，进一步研究各个区域的资源和环境条件，提出各个区域的主体功能定位，制定相应的区域政策，是《纲要》在统筹区域发展方面的落实和细化。

    国家“十一五”规划纲要提出划分四类主体功能区，形成合理的空间开发格局。随着规划纲要的颁布和实施，主体功能区划的工作也在各地逐步展开，成为实施规划纲要的重要举措。

    一、明确主体功能区划，形成合理的区域发展格局，对于浙江经济社会发展具有十分重大和深远的意义

    1．落实科学发展观的具体体现。浙江经济社会发展中还存在着粗放型增长方到没有根本转变，经济结构不尽合理，资源环境与加快发展的矛盾日益突出，经济与社会发展不够协调，城乡和地区发展不够平衡，城乡居民收入差距缩小的难度较大等一系列问题。以科学发展观为统领，明确各地区的功能定位并制定相应的区域发展政策，是解决这些问题的有效手段，是落实科学发展观的具体体现。

    2．深化总体规划纲要和推进三大产业带建设的客观要求。经过深入研究、广泛论证和多方衔接，浙江“十一五”规划纲要已正式颁布实施。《纲要》对浙江经济社会发展进行了总体部署，按照“立足科学发展、促进社会和谐、实现全面小康、继续走在前列”的总体要求，提出了优化开发格局，统筹区域发展的具体任务，《纲要》要求建设分工合理、优势互补、特色鲜明的环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带，并初步划分了四类主体功能区。全省“十一五”规划纲要和三大产业带规划具有战略性和指导性，规划还必须通过一系列的专项规划和区域规划以及政策措施来进一步细化和落实。在全省范围内开展主体功能区划工作，进一步研究各个区域的资源和环境条件，提出各个区域的主体功能定位，制定相应的区域政策，是《纲要》在统筹区域发展方面的落实和细化，也是对三大产业带建设的重要推进。

    3．从根本上改善生态环境状况的重要举措。经过20多年的高速发展，浙江生产力水平和人民生活水平得到极大的提高，但仍有相当一部分地区生态环境十分脆弱，自然状况难以支撑人口的不断集聚和产业的持续扩张，生态环境已经不堪重负，而且这些地区大都处在江河源头，过度开发不仅对当地自然环境产生严重的破坏，而且对全省的生态环境和经济社会的可持续发展产生严重的威胁。要按照不同区域的资源环境承载能力，划分主体功能区，研究确定各地区的主体功能定位，引导经济布局和人口分布适应自然，逐步实现“一方水土”与“一方经济”、“一方人口”相协调。

    4．是加快欠发达地区发展，缩小区域差距的重要途径。浙江发展的区域差异大，不仅表现在各区域之间经济总量的差距，更主要的是表现在不同区域的人均收入水平、公共服务、生活水平的差距。如浙江的金衢丽地区，人均GDP仅为全省的2/3，不到环杭州湾地区人均水平的一半，而区域内人均水平的差异也十分巨大，达四倍左右。促进区域协调发展，最终目的是要使全体人民享有全面小康社会的幸福生活。通过划分主体功能区，确定各地的主体功能定位，继续引导支持欠发达地区发展经济，同时逐步引导促使一些生态环境脆弱、发展经济条件不够好的区域向发展条件较好的区域转移人口，降低这些区域的人口负荷，提高人均收入水平和生活水平，缩小区域之间的差距。

    5．制定区域政策和完善评价体系的重要基础。现行体制下，对区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。这虽然有利于调动行政区的积极性，便于区域政策操作，但也造成了地区发展评价和区域政策有失客观，导致不同地区之间不顾发展条件的差异而进行盲目攀比。根据各地的资源环境承载能力，按功能区划构建区域发展格局，据此制定相应的政策和评价指标，改变完全按行政区制定区域政策和评价地区经济发展成效的做法，可以使区域政策和评价指标更加细致、更有针对性，真正做到“各得其所”。

    二、主体功能区划与相关区划和规划的关系

    1．区划与规划。我国已经开展过许多不同类型的区划和规划，包括经济区划、农业区划、海洋功能区划、生态功能区划等各类区划以及国民经济和社会发展规划、空间规划、专项规划、区域规划等各类规划。分析各类规划和区划的特点，可以看出，规划和区划都是指导一个地区（或部门、行业）各类经济社会活动的依据，但两者也存在着明显的区别。主要表现在以下几个方面：一是功能定位不同。区划一般是根据区域的自然、经济、社会等客观存在，并考虑发展的要求，按一定的标准划分区域，并确定区域的主导功能的行为。规划则是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，选择最适合的方向、目标，提出相应的措施和策略的过程。二是时序不同。区划具有基础性的特点，是相应的各类规划的基础和依据，在谋划一个地区（或部门、行业）的过程中，一般是先做区划，在区划的基础上再做相应的规划，如海洋功能区划是海洋开发规划的基础和依据，农业区划是农业经济规划的基础和依据，生态功能区划是区域生态环境保护与建设规划的基础和依据。三是约束力不同。区划和规划均具有一定的约束性，相对而言，区划的约束性更强，特别是近年开展的一些区划，如海洋功能区划等，而规划在具有约束性的同时兼有一定的导向性，也强调适度的弹性。四是空间类型不同。区划范围一般覆盖整个对象区域，且在空间上具有排他性，即同一地域空间不可能同时具有多种功能定位，而规划可以不覆盖整个对象区域，在同一空间上可以具有多重功能。五是年限不同。区划具有相对的长期性，一般没有特定的年限，也没有近远期之分。规划一般有明确的目标年限，通常有近远期之分。

    2．经济区划与主体功能区划。经济区划是依据一定的原则和标准对客观存在的经济区的主观认识与划分，以达到组织区际合理分工，有计划地建立和加强区内各部门间、各子区域间的经济联系，指导区域经济朝着最有利的方向发展，实现整体经济的最优化的目的。经济区划是区域经济发展规划的基础，在尚未开展经济区划的地区编制经济规划，往往在规划中进行区域的经济区划工作。

    主体功能区划与经济区划的不同之处主要体现在以下几个方面：一是服务对象的不同。主体功能区划主要为政府决策服务，是政府制定区域发展政策的重要依据。经济区划除为政府决策服务外，也是企业跨区域扩张、设置区域分支机构、制订市场开发和竞争策略的依据。二是划分方法不同。经济区划一般以城市或城市群为中心进行划分，如以上海为中心的长三角经济区，以北京、天津等城市为中心的环渤海湾经济区，以香港、广州和深圳为中心的珠三角经济区。在区域发展的早期，经济区主要以单个中心城市为中心来划分，随着城市化的不断推进和区域经济联系加强，以城市群为中心的经济区逐渐增多。主体功能区划则不以中心城市为中心进行划分，且中心城市对主体功能区划的影响也是有限的。三是影响因素不同。经济区划主要研究区域的经济活动现状情况；主体功能区划除考虑经济活动外，更多地研究资源与环境对经济活动的影响情况。

    3．海洋功能区划与主体功能区划。海洋功能区划是依据海洋资源条件、环境状况和地理位置等自然属性，结合海洋开发利用现状和社会发展等社会属性，合理界定海洋资源利用的主导功能和使用范围的一项工作。

    海洋功能区划和主体功能区划均具有综合性区划的特点，均考虑区域的自然属性和经济社会属性，并以自然属性为主。两者最大的不同之处在于对象不同，主体功能区划覆盖所有国土类型，包括海洋、沿海和内陆。海洋功能区划的对象则为内海、领海及沿海陆域，是国土空间中的特定部分。此外，海洋功能区划还是制定主体功能区划的重要依据之一。

    4．生态功能区划与主体功能区划。生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。

    生态功能区划是主体功能区划的重要依据。资源环境承载能力是划分主体功能区的的主要因素，生态功能区划研究区域生态环境现状、生态环境敏感性、生态服务功能重要性并划分生态功能区，分区结果成为主体功能区划的重要依据。

    生态功能区划主要考虑区域的自然属性，是专项性的功能区划，主体功能区划除考虑区域的自然属性外，还考虑区域的经济与社会文化属性，是综合性的功能区划。

    生态功能区划研究人类活动对生态环境的影响，主体功能区划研究自然环境对人类经济社会活动的影响，是一个问题的两个不同方面。

    三、浙江主体功能区划的初步构想

    1．优化开发区域。指开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，如环杭州湾和温台沿海的城镇密集区、大中城市的城区和近郊区等。这些区域在产业上，要加快发展现代服务业，强化城市功能，发展高新技术产业和先进制造业，提高增长质量，提升参与全球分工与竞争的层次。在空间发展上，要限止城市空间的过度和无序扩张，疏解老城区过高的人口密度，积极培育城市群，强化区域空间的整合。

    2．重点开发区域。指资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，如环杭州湾和温台沿海地区的部分临港、滨海地区，金衢丽地区具有一定规模和开发前景的低丘缓坡和河谷盆地。这些区域要加快基础设施建设，创造良好的投资环境，积极承接国际产业转移，建设先进制造业基地，加快推进工业化和城市化，进一步加快产业和人口的集聚，承接限止开发和禁止开发区域的人口转移，成为全省经济新的增长点。

    3．限制开发区域。指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口的条件不够好并关系到较大区域范围生态安全的区域，如江河水系源头地区、重要水源保护区、自然灾害频发区等。这些地区要坚持保护优先、适度开发，逐步成为全省乃至更大区域范围的生态屏障，着力引导人口向重点开发区域和优化开发区域转移，有选择地发展特色优势产业，实行点状集约开发。

    4．禁止开发区域。指依法设立的各类自然保护区域，包括国家级和省级自然保护区、历史文化遗产、重点风景名胜区、森林公园、地质公园等。要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，严禁不符合主体功能定位的开发活动。加强人口转移的力度，将这些区域内的人口逐步转移到更适宜生活和生产的地区，减少禁止开发区域的人为破坏。

    （文/徐伟金　作者为浙江省发展规划研究院副总规划师）

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