乡镇改革的关键不在于简单的减人减事，而必须顺应经济社会发展的需要，立足于宏观制度背景来确定乡村治理中的乡镇功能定位。

    乡镇政府作为管理农村的基本行政单位，承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能，在整个行政体系中占有特殊地位。它是我国农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是“三农”工作的直接领导者、组织者和推动者，是建设社会主义新农村的最重要组织力量。因此，乡镇改革的关键不在于简单的减人减事，而必须顺应经济社会发展的需要，立足于政府职能，从分析特定区域的经济发展水平、社会结构、历史文化传统和政府能力等宏观制度背景来确定乡村治理中的乡镇功能定位。要按照明确功能定位、合理划分权责、科学定岗定员、加强队伍建设的改革思路，实行县（市）乡联动的改革模式，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制，增强乡镇政府为基层群众服务的能力，提高政府的运作效率，实现从行政主导型政府向公共服务型政府转变。

    （一）乡镇改革要以县域为单位推进农村综合改革，改革并不限于乡镇政府本身，也应包括县直部门及事业单位，实行上下联动、整体推进

    迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门与乡镇政府共同治理乡村，这种体制是造成“条块分割”、县乡及部门矛盾的制度性根源。因此，乡镇机构改革不仅仅是一种单项的制度创新，而是一次综合性的配套改革，改革涉及整个行政管理体制的方方面面。在推进乡镇体制改革过程中必须以县域为单位，实行县乡联动、整体推进，从而将乡镇改革扩大到乡镇及县直属部门，实行省市县乡配套的整体改革模式。

    在乡村公共服务体系的构建上，乡镇体制改革要力图改变传统的以乡镇为主体组织和提供公共服务和公益事业的供给模式，重新构建以县域为基础、以中心镇为节点、接受区域中心城市辐射的乡村公共服务体系。现行“条块结合”的管理体制使得现存的乡村公共管理体系和公共服务体系存在着机构林立、条块分割以及“小而全”、效能差的状况，这是乡镇体制改革中必须解决的问题。要推进“七站八所”的整体转制，必须着力构建新的乡村公共服务体系；要打破乡镇“块块”，按照精简、统一、效能的原则，以县域为单位重新设置公共管理和公共服务体系，按公共服务的性质和需要以及相应组织的服务功能和经营管理成本设立相应的组织和机构，形成以县域为单位的纵横交错的新型服务网络和服务体系。

    （二）乡镇改革要立足于对乡镇政府功能的明确定位，强化社会管理和公共服务职能，切实转变经济管理职能

    政府职能的转变是乡镇机构改革的重点和核心。从当前经济社会发展面临的形势和各层级政府间的功能定位和职权配置看，乡镇政府要适应社会主义市场经济条件下农村经济社会管理的要求，按照建设社会主义新农村方针，切实履行好政府职能；要坚决实行政企分开、政事分开和政社分开，把政府不该管的事交给企业、市场和中介组织，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策，强化政府的社会管理和公共服务职能上来，特别是要强化为“三农”服务、推动区域经济协调发展的职能。如加强农村基础教育和公共卫生体系建设，加强农村劳动力素质培训和计划生育工作，丰富和繁荣农村文化，不断扩大社会保障覆盖面，提高保障水平；加强农村社会治安综合治理和环境保护，努力维护社会稳定；加大农村市场监管和安全生产监督的力度，等等。

    这里尤其需要对乡镇政府的经济职能进行重新定位。转变乡镇政府的经济职能并不是不要发展经济，加快经济发展仍然是乡镇政府必须牢牢把握的一个主题。对于乡镇政府的经济职能，不是要求政府直接参与经营活动，把自己变成市场的微观经济主体和实体，而是要求政府的功能主要定位在为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，主要运用经济手段和法律手段管理经济，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，把促进经济发展的相关职能更多地放在县级政府，弱化乡镇的经济发展职能。具体来说，乡镇政府要依法监督企业经营者的经营活动；为企业发展创造出一个良好的经济、社会、文化环境；积极培育与引导各类行业协会的发展，将一些专业经济管理的职能从政府中剥离出去，实现行业的自律发展；积极培育农村合作组织和中介组织，着力提高农村经济组织化、市场化、集约化水平，等等。实践证明，乡镇政府只有转变职能，理顺企业的产权关系并使产权明朗化和人格化，并自觉扮演公共管理和服务角色，企业才能有更大的发展空间，政府也才能从日益增长的社会资源中汲取财政收入，增强自己的统筹协调和服务能力。

    （三）乡镇改革要合理划分县乡之间的职责权限，将执法权适当下放，经费、人员、权力逐步下移，实现职权责相统一

    要在明确乡镇政府功能定位的基础上，科学合理地配置乡镇的权力，坚持简政放权，理顺条块关系，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、富有效能的农村社区政权组织。县市政府必须按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇社区机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置。要将应该由乡镇政府履行的权力坚决地下放给乡镇，通过向乡镇下放权力，把乡镇政府的职责和权利统一起来，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。解决这个问题的关键是县级政府和县级主管部门要正确处理县乡条块关系和利益关系，对“七站八所”进行重新清理、分类和精简。对设在乡镇的各种站所，凡是有明确规定要下放的，要一律下放到乡镇管理；转变执法队伍和经费的管理方式，将相关部门的执法权委托给各站所，并将人员、经费充实到乡镇，同时完善县直部门的评价考核，从而增强乡镇派出机构的综合执法权力；一些垂直管理、双重领导的站所,也要完善管理制度，服从乡镇的统一协调，使乡镇各站所能互相配合，形成合力，建立起政令畅通、协调有序、运转高效的管理体系。需要指出的是，理顺“条块”管理体制，涉及到许多具体问题，要解决这些问题仅靠乡镇党委和政府是很难处理的。县市党政领导要协调好有关部门，妥善解决好人、财、物的事权划分，切实解决有关经费划拨、人事管理和资产移交等一系列具体问题。

    （四）乡镇改革要根据乡镇职能定位和责任权限，重新配置乡镇机构、岗位和人员，并逐步实现定岗定编的法制化

    要根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置。按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并，例如，对一些从事经营性、技术性、竞争性和事业性的机构，如乡镇农技站、农机站、农经站、种子站、畜牧兽医站等要使之尽快与行政脱钩，实现社会化和市场化。打破行政区划的界限即“块块”，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融等部门可以根据其业务量，公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力，税务部门可以根据税源状况和征收成本等等，决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的机构应当充实和加强。同时，必须把乡镇机构改革纳入到法制化轨道，加强和完善对乡镇政府机构、人员编制的依法管理，即依法定编。在保持机构、人员总体相对稳定的前提下，根据农村发展和社会需求的变化，依法逐步进行扩充或精减。

    （五）乡镇改革要旨在转变政府社会管理和公共服务的模式，从单纯的依赖政府直接提供服务向通过市场“购买”部分服务的方式转变

    正如经济改革中所有权与经营权的分离一样，政府社会管理和公共服务的责任与政府直接提供相应的服务并不能等同起来。从各地的实践来看，即使是社会治安这样需要政府直接提供的公共产品，也并不是完全由公安部门独立承担的，也需要其他社会组织的参与和协助。在乡镇体制及“七站八所”的改革中，要本着“养事不养人”的原则，坚持市场取向，大力推进“七站八所”的市场化、社会化及民营化，将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和社会组织参与和提供公共服务，实现公共服务和社会管理的社会化、多元化和契约化，并建立政府与这些社会组织和经济组织之间的“伙伴关系”和“合作关系”，形成以县域为基础、以政府为主导、公私合作的多元化乡村社会服务体系。在公共服务的方式上，不是政府完全垄断公共服务，而是尽可能动员和利用社会的力量参与提供公共服务；不是政府直接提供所有的公共服务，而是通过市场和社会“购买”部分公共服务。如可以尝试将畜牧防疫等社会公益性事务面向社会进行公开招标，优先委托给原站所改制后组建的经营性服务实体实施，并由政府通过合同契约形式明确责权利，按实施情况给予相应的报酬；积极探索公交、水利、环卫、广播电视等公共服务的市场化、社会化和民营化，这样有利于节约管理成本，提高公共服务的质量和效率。

    （六）乡镇改革要深化人事制度改革，加强乡镇干部队伍建设，创新人才流动、激励和培训机制，优化人员配置，将优秀人才吸纳到基层政权组织中来

    乡镇干部队伍是履行乡镇政府职能、建设社会主义新农村的核心力量。乡镇体制改革必须加强干部队伍建设，深入人事制度改革，通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、保障激励和监督管理等工作机制，不断提高乡镇干部的综合素质、服务水平和工作能力。进一步解放思想，创新人才流动机制，打破论资排辈、机关内部循环的传统用人模式，在更大范围内优化乡镇干部队伍的配置。

    （文/马斌 徐越倩 作者单位：马斌，浙江省人民政府研究室；徐越倩，浙江工商大学公共管理学院）

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