都市经济圈是一种跨越多个行政单元的空间组织形式，它的健康、有序发展有赖于都市经济圈内外各种空间主体的联合、协调，构建适合的管理体制对都市经济圈发展至关重要。

    2005年，我国城市化水平已达到43%，浙江为55%（“五普”口径），进入了城市化加速推进阶段。根据国际经验，这一时期城市化发展的基本特征是“区域城市化、城市区域化”。这一趋势将主导浙江“十一五”时期乃至今后更长阶段的城市化进程，由此对区域空间发展带来两方面的深刻影响：一方面，中心城市在区域经济发展中的地位和作用日渐突出，成为领导、组织区域经济发展的核心力量；另一方面，随着中心城市功能的增强，其影响和辐射范围不断扩大，出现了以中心城市为核心的都市经济圈，成为区域发展的重要空间组织形式和参与国际竞争的基本单元。浙江省“十一五”规划纲要提出，要“把城市群作为推进城市化的主体形态，培育杭、甬、温三大都市经济圈，推进浙中城市群的资源整合和经济融合”。

    目前国内对都市经济圈的概念类型、范围界定等还没有统一的规范，比较一致的认识是：都市经济圈是以一个或多个中心城市为核心，依托发达的联系通道，辐射和带动周边城市与区域，形成的具有一体化发展倾向、并可实施有效管理的城市功能地域。从空间构成看，都市经济圈包含了若干个不同的行政单元，因此，如何构建适合的管理体制以协调不同利益主体的关系，是保证都市经济圈按照区域发展内在要求健康、有序运行的关键所在。

    一、现行管理体制的问题反思

    改革开放以来，我国普遍将原有的地区行署改变成“市带县”的管理体制，其目的是通过给地方放权，试图以中心城市带动和组织区域经济的发展，但实际效果并不理想。尤其是随着经济发展和城市化的推进，这一体制已日益难以满足城市的发展趋势。

    （一）中心城市作为地区级政府的区域性职能无法有效发挥。从形式上看，“市带县”管理体制已经具备了国外双层制大都市政府的某些特征，但严格地讲，目前我国不同级别的政府职能并没有明确区分，只是随着行政地域范围的不同缩小或放大，因此这一体制实际是进一步加剧了地方的行政、经济乃至社会的分割。在经济欠发达地区，中心城市无力组织区域内经济、社会和城镇的整体发展，形成了“小马拉大车”的局面，而且往往因强调自身的壮大而牺牲周边县（市）的利益；在经济发达地区，周边县（市）的经济实力与中心城市不相上下，形成了“诸侯勃兴”的格局，中心城市组织、协调区域发展的作用也极大受限。这种情况同样表现在县（市）与镇之间，进而造成城乡管理的脱节。

    （二）县（市）的发展活力和积极性受到一定束缚。在地区体制时期，地区是属于省（自治区）的派出机构，而不是一级政权建制，县的很多行政管理工作直接对省，省对县的管理相对比较宏观，县的自主权和回旋空间都比较大。而在“市带县”的体制下，市对县的领导是全方位的具体领导，相对地区体制时期，县的自主权不是扩大了而是缩小了。同时，中心城市又担负着诸多的经济功能，自身具有很强的发展冲动，从而使其决策行为带有浓重的“本位性”和“市区色彩”，对县的发展也形成了一定程度的抑制。

    （三）各级城镇间的分工协作难以有效开展。从某种意义上讲，“市带县”体制是围绕上级政府的“高度分割型”管理形式，不同行政区的城镇之间，即使经济社会联系再紧密，也往往由于隶属关系不同而难以形成有效的分工与合作。同时，从我国实际情况看，以解决各种问题为主的条性组织受到各级地方政府的极大约束，条性管理行为被各级政府肢解，打上严重的地方本位主义烙印，这又给一些依靠区域协调方能完成的工作造成很大的阻力。

    近年来，浙江根据经济社会发展和城市化趋势，对改革“市带县”体制进行了一些尝试，如推行的“强县扩权”战略，就是对这一体制某种程度上的改良。“十一五”时期，可以在借鉴国外有关经验的基础上，按照都市经济圈培育和发展的要求，更加积极地探索新的区域管理体制。

    二、国外典型模式的经验借鉴

    都市经济圈在美、欧、日等发达国家出现较早，发展也较为成熟。在美国，都市经济圈人口已经占到全国总人口的80%以上。在日本，近八成的国内生产总值集中在东京、大阪、名古屋、福冈等四大都市经济圈。由于政治、文化背景的差异，国外形成了两种典型的都市经济圈管理体制，即单中心体制和多中心体制。

    （一）单中心体制。亦称一元化体制，是指在都市经济圈内具有唯一的决策中心，有“一个统一的城市机构”。伦敦、墨尔本、多伦多的管理体制就属于这种模式。单中心体制为许多大规模的公共服务提供了适宜的组织规模，港口、机场、引水工程等可以在都市经济圈范围内实现规模经济效益。在这种体制下，可以避免或减少有害于都市经济圈整体发展的竞争和冲突，从而使资源流动更为顺畅。应当指出的是，单中心体制也受到多种观点的质疑。如公共设施规模过大会导致不能代表各种利益，不能满足各种需求和偏好从而造成效率的损失；要继续保持控制，其费用也许会非常巨大，使得设施在整体上低效；尤为主要的是，单中心体制易于陷入等级化的官僚结构危机，突出表现为对居民日常需求反应的迟钝，不能代表当地的公共利益。此外，在一个政府的统治机构下，由于缺乏竞争也会导致费用的提高和福利的损失。

    （二）多中心体制。又称多元化体制，是指在都市经济圈内存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位（州、城市、镇等）和大量重叠的特别管理区（针对某些需要而成立的、具有单一职能的管理区域，如学区、大气污染控制区等）。

    在西方，尤其是美国，多中心体制是都市经济圈最常见的管理模式，特别是各种特别管理区的增长十分迅速。多种管理区的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定公共服务经济利益的结果，多中心体制试图以此来满足居民的各种需要和偏好。由于政府较小，公众易于参与监督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。但不能就此简单地认为多中心体制比单中心体制更能满足都市经济圈的发展需要。多中心体制面临的主要问题是如何实现超越各种特别管理区的更大空间范围的公共利益。实现这种公共利益只能通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规模的公共服务。如果磋商的各方都能充分代表公共利益，则合作不会有困难，联合行动将给各方带来利益。但事实上，这种合作是相当困难的。因为在很多情况下，都市经济圈内各地方政府之间有关公共设施、服务的消费和受益的分布并不均匀，而在多中心体制下各地方政府都有自己的否决权，从而难以组织都市经济圈公共设施和服务的统一行动。

    西方多年的实践证明，在都市经济圈内是实行单中心体制好还是多中心体制好，并未有明确的结论。但一般认为，在多中心体制下可以有不同规模的组织提供最好的公共商品生产和消费的组合以及各种公共服务，更能满足公众的需求。

    三、未来管理架构的初步设想

    针对我国都市经济圈的现实情况和发展趋势，未来可考虑构建两套管理体制，即都市经济圈内部管理体制、都市经济圈之间管理体制，来保障都市经济圈的健康、有序发展。

    （一）都市经济圈内部管理体制的架构及运行。这一体制的建立是为了协调单个都市经济圈内部的发展。首先，应在科学界定都市经济圈范围的基础上，在都市经济圈内实行真正意义上的“市带县”体制。对划入都市经济圈的县（市）由都市经济圈的中心城市实施包括人事、财政、土地在内的全面管理，中心城市对省负责。都市经济圈以外的县（市）则由省直接管理，减少“市带县”这一层次。其次，随着职能转变要逐步淡化“经济建设型”政府色彩，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职责要求，对都市经济圈各层次政府进行合理的职能分工。下层的县（市）政府负责所在城市的日常社会服务职能，如教育、住房、卫生等；上层的中心城市政府则负责全地区的区域性服务职能，如区域性基础设施的协调建设、环境保护、土地开发管理、编制战略规划及监督实施等。

    在这样的架构下，上、下两层政府的财政收入分别来自其职能划分的不同管理领域。上层中心城市政府去除了为中心城市重点谋利的包袱，可以在更高层次进行区域的统一协调。两层政府分工有序，各司其职，提高了工作效率。同时这种管理体制直接来源于对现有“市带县”管理体制的改造，减少了成立过程中不必要的麻烦，保留了上层政府的权威性。它不同于西方国家多中心体制下通过选举、联合产生的松散型组织，是一种紧密型的都市经济圈管理，可以比西方国家都市经济圈政府的运行更为有效。

    （二）都市经济圈之间管理体制的架构与运行。这一体制的建立是为了协调多个都市经济圈之间的发展。鉴于现已存在较为稳定的省—地—县—镇四个等级，可以考虑在省级政府领导之下，形成多个都市经济圈的联合协调组织，它不同于紧密型的都市经济圈内部管理体制，但也有明确的组织形式和调控职能。

    多个都市经济圈的联合协调组织应是一个高度精简的机构，无需许多固定人员，可以由省级政府、工商界、学术界和各都市经济圈的若干代表组成委员会作为最高决策机构，发挥有关召集、协调的作用。委员会内建立各都市经济圈之间的主席轮值制度，定期协商，解决区域内的重大问题，也有临时决定紧急磋商的权利。在此委员会下设若干专门委员会，亦无需设置固定机构，其委员由专家及相关代表组成，集中解决具体某一项区域性协调的问题，并向都市经济圈联合委员会负责。

    多个都市经济圈的联合协调组织不仅是地区协作的咨询机构，也应是拥有一定实权的执行机构。相对都市经济圈政府而言，它致力于解决更大范围内的协调发展问题。它不是一个综合性组织，而应着重建设成为一个针对若干区域重大问题的专题性协调解决机构，重点应是针对基础设施建设与空间发展，以及两者与自然环境的结合。它享有对区域性环境整治与重大基础设施建设的认可以及资金的分配权，对区域性金融贷款拥有倡议权等，使其具有一定的经济调控能力与投资管理能力。它负责更大区域发展规划的组织编制，并要求以下各个层次规划以此为参照，享有对下层次规划的否决权。这个组织的规模、紧密程度和调控职能强度可以随着地区发展的实际需要做相应的调整。

    （文/朱磊　作者为浙江省发展和改革委员会暨浙江省发展规划研究院宏观经济研究所副所长）

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