不同类型的区域，新农村建设的重点、任务或目标都存在较大的差异，应有针对性地分类指导。

    新农村建设需要分类指导

    文/倪仁芳

    浙江省委、省政府高度重视区域统筹、城乡协调发展，进行了大量有益的探索和实践。2005年，全省农村居民人均纯收入达6660元，农村全面小康社会实现度达58.9%，均居全国各省区之首，新农村建设走在全国前列。同时，由于自然环境、区域位置、经济基础、城市依托等条件的差异，浙江农村地区发展还存在着不平衡性。研究不同类型的特点，有利于分类指导，加快浙江新农村建设的步伐。

    一、分类框架

    全省自然地貌大致可分为平原区、丘陵盆地区、山地区。其中，平原区主要分布于浙东北平原水网地带和温台沿海部分地区，是全省经济发达、城镇密集地区，新农村建设基础较好；丘陵盆地区主要是浙中盆地、嵊（州）新（昌）盆地、丽水盆地等，以及平原与山地过渡的丘陵区，经济发展较快，是浙江重点发展区域，也是新农村建设的重点区域；山地区主要位于浙西南区域，经济发展的条件相对较差，发展空间有限，新农村建设任重而道远。

    平原区。平原区有杭州、宁波、温州等省域中心城市和嘉兴、湖州、绍兴、台州、慈溪、余姚、温岭、瑞安等一批区域性中心城市和新兴城市，有萧山宁围、绍兴杨汛桥等一批经济强镇，基本形成了城镇连绵区或城镇群地区。按照与区域大中城市间距离、经济社会联系紧密程度等，平原区农村大致可分为城中村、城乡结合区、近郊区三类。城中村指随着大中城市迅速扩张，原属于城郊区的村镇已纳入城市建成区内，但由于各种原因，仍保留村镇建制的区域；城乡结合区指与城市相接，车程在10分钟左右，与城市经济社会联系密切的区域；近郊区指离所依托城市30分钟左右车程，与城市经济社会联系相对较为密切的区域。浙江平原区城镇分布密集，相邻大中城市间车程一般均在1小时内，同时区域内有着大量经济实力较强、人口规模较大的中心镇，而不存在传统意义上的远郊区。

    丘陵盆地区。丘陵盆地区有义乌、金华、衢州、丽水等大中城市和横店、店口等一批成长性较好的中心镇，城镇依托较好，是新农村建设的重点区。按照主体功能区划，也是全省重点发展地区，但因处于流域中上游，具有一定的生态环境保护要求。按照与主要依托城市的距离、经济社会联系紧密程度等，丘陵盆地区农村大致可分为城乡结合区、近郊区和远郊区三类。其中城乡结合区指离城市10分钟车程之内，与城市联系紧密，一般地势比较平坦开阔，发展空间和潜力较大的区域；近郊区指离城市30分钟车程之内，与城市联系较为密切，发展空间相对较小的区域；远郊区指离城市在30分钟车程以上，以丘陵山地为主，主要适宜生态农业开发的区域。丘陵盆地区以其相对丰富的土地资源、良好的生态环境条件，已逐步成为浙江新的重要发展战略空间。随着环杭州湾地区、温台沿海地区和金衢丽高速公路沿线三大产业带建设的推进，区域城市化的加速发展和经济社会整体水平的不断提高，这一区域的新农村建设具有战略性和紧迫性。

    山地区。山地区是除平原区和丘陵盆地区以外的区域，由于区位条件、发展空间、产业基础、生态要求等因素影响，区域经济发展相对滞后，通常还承担着重要的生态功能，新农村建设任务十分艰巨。根据所处自然环境和经济基础，山地区农村大致可分集镇区、边远区两类。其中集镇区（含部分中心村）指位于小盆地、小台地或地形相对较开阔的小河谷地区，有一定产业基础的区域；边远区指交通不便、基础设施缺乏、人口稀少，不适宜人类居住或开发的区域。

    二、分类建设重点

    不同类型的区域，新农村建设的重点、任务或目标都存在较大的差异，应有针对性地分类指导。

    （一）平原区。平原区发展的总体态势是城市规模进一步扩大，城乡一体化步伐加快，建设生态优美、交通便捷、层次合理的城镇群或城镇连绵区已成为科学、合理的战略选择。新农村建设要纳入到城镇群或城镇连绵区建设中去，成为城乡布局体系中重要的组成部分。

    城中村。重点是加快镇改街道、村改社区步伐，切实解决目前阻碍城中村改造的经济、财政等因素，特别是要积极探索、试点并及时推广村集体经济（含集体企业、集体建设用地、宅基地等）股份化改革，通过原村民经济利益的可股份化、可交易化和可继承化，来保障村民改市民的积极性。加强城市文明的宣传普及，促进村民向市民的转变。同时，与城市建设管理相衔接，谨慎实施，稳妥推进，加快城中村改造和融入城市的步伐。

    城乡结合区。重点是结合城市总体规划，加强村庄规划和综合整治，推进农村耕地和宅基地整理，避免因缺乏规划约束导致的“脏、乱、差”，有序建设规模较大的居住小区，推进城郊型房地产业健康发展，避免成为贫民区。加强垃圾收集中转、截污管网、生态廊道等基础设施建设，加快村民生产和居住环境的改善。大力发展都市型农业和环保型工业，逐步推进集体经济股份化改革，稳步推进镇改街道、村改社区。

    近郊区。进一步加强规划，明确所在村镇在城镇群和城市连绵区中的功能定位和与周边城市、村镇的网络联系。优化村镇基础设施、社会设施、高效生态农业、特色优势工业集聚区块、生态网络的布局。兼顾公共投资的社会效益和资金利用效率，不断推进城乡基础设施和公共服务的一体化进程。

    （二）丘陵盆地区。丘陵盆地区发展的总体态势是以中小型城市为中心，城市规模将适度增加，发展条件较好的浙中地区，城市群的发育将趋于完善。这一区域的新农村建设，主要是依托中小型城市，发挥优势，相对独立地发展。

    城乡结合区。重点是发展奶业、特种养殖、休闲观光等高效生态农业，部分条件具备的村镇可适度发展特色轻工业。加强城市基础设施的延伸共享，配套实施“村改居”，有重点、分步骤地推进乡镇撤并和迁村并点工程，改善村庄空间结构，发展一批规模较大的人居小区。

    近郊区。重点为适当控制开发强度，突出发展生态农业，以工业功能区为载体，适度发展一类特色工业。以争取“省级小康示范村”为抓手，加强村镇基础设施建设，撤并部分自然村。强化公用设施建设、社区管理和服务，增强中心镇的教育、医疗、商贸等服务功能。

    远郊区。以集镇（含普通镇、乡所在地）或中心村为中心，撤并自然村，加强村庄内部道路简易硬化、自来水供给、污水管网敷设、垃圾集中处理以及拆迁露天厕所等村庄环境整治。大力发展果蔬、花卉苗木等绿色农业。加强农村劳动力就业培训，增强转产转业能力。

    （三）山地区。山地区发展的总体态势是控制开发规模和强度，有序内聚外迁人口，建成全省重要生态屏障。这一区域的新农村建设，要以下山移民和移民新村建设为重点，加强生态环境保护，点状发展生态型产业。

    集镇区。重点是加强交通、环保、自来水等基础设施和教育、医疗等社会设施建设，成为周边山区人口内聚和经济发展的主要载体。在村庄规划的严格约束下，加强住房设计指导，加快移民新村建设。积极发展生态旅游业，点状、适度发展绿色有机农业、食品加工业和竹木加工业。

    边远区。撤销生存条件恶劣的自然村，实施下山脱贫、下山避险工程。适度发展绿色有机农业，巩固脱贫成果，提高温饱水平。加强水土流失治理和生态保护建设。除内聚部分人口外，全省统一规划，向平原区和丘陵盆地区合理、有序地异地安置下山移民。

    三、加快不同类型新农村建设

    进一步扩大平原区的村镇规模。目前浙江每百平方公里的乡镇数量是全国平均水平的3倍，每百平方公里内行政村数量是全国的5倍。在城乡一体化背景下，平原区小规模、高密度的村镇布局不利于提高公用设施共享度、发挥工业功能区集聚效应和网络化绿色生态建设，也不利于居住小区最佳规模的实现和村镇集体经济实力的增强。为此，要以区域城市群发展规划（或城镇连绵区发展规划、都市区建设规划）、县（市）域城镇体系规划、新村（新社区）规划的制定或修编为契机，加快村镇的撤并，扩大村镇规模，减少村镇密度。对丘陵盆地区的新农村建设来说，也要随着城市化的加速、城乡基础设施和社会设施的一体化，逐步减少村镇数量，扩大村镇规模。山地区重点在于通过自然村的迁移撤并，来扩大集镇和中心村的规模。

    增强丘陵盆地区村镇建设管理能力。随着乡镇企业的股份制改造，集体经济收入在农村经济收入中的比重不断下降。相对平原区，盆地丘陵区村镇级集体经济往往较弱，农村公共设施的建设和管理相对落后。为此，要积极推行村级会计委托代理制，健全农村公用设施管理机制，强化农村小型基础设施维护和管理。同时，积极探索村庄建设多元化筹资渠道，发挥财政性资金的杠杆作用，带动社会多元投资。加强对村镇债务的监督管理，坚决制止新债，逐步化解旧债，保障基层组织的正常运作和基础设施建设、农业生产开发等项目的正常展开，为新农村建设营造好的环境和基础。

    加大山地区新农村建设财政转移支付力度。目前，浙江山地区大部分村镇的经济实力还相当脆弱，还无法依靠自身实力来顺利完成移民新村建设、农村劳动力培训、自然灾害防治和特色农业发展等重任，还需继续加大各级政府，特别是省级政府财政转移支付的力度，来推进新农村建设。同时，积极鼓励和支持企业、非政府组织等社会力量，通过结对帮扶等途径，来帮助山地区新农村的建设。根据省人口战略研究预测，“十一五”时期，全省山地区将向区外移民100万人以上。为此，全省要统筹规划安排，妥善解决好下山移民的宅基地、承包地、培训与就业、社保、子女就学等问题。

    建立新农村建设规划统筹协调机制。浙江城乡空间布局规划为城市化战略实施提供了有力的保障，但区域之间、城乡之间、城镇之间还有待进一步衔接与整合，特别是中心城市与周边县市之间、城镇密集地区相邻城镇和乡村之间的统筹协调有待加强。同时，目前村镇规划、建设和管理滞后，村镇建设不规范，村庄规划与用地规划间的脱节和矛盾还较多。为此，一方面要进一步理顺空间规划体系，清晰界定编制领域，适当拉开规划层次，特别是要理清市（县）域城镇体系规划与点状规划（城市、集镇、村庄）的关系，以达到规划精简、实施有效的目的；另一方面要加强、加快新农村规划的科学编制，主要包括发展规划、空间布局规划、专项规划和村庄规划，为新农村建设提供依据和蓝图。

    （作者单位：浙江嘉园房地产开发有限公司）

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