现阶段增加农民收入问题已成了一种表象，而其本质则是保障农民权益，即让农民公平地分享公共服务、平等地拥有发展机会。

    什么是新农村建设？怎样建设新农村？这是推进新农村建设首先需要搞清楚的两大基本问题。新农村建设的两大基本问题，从根本上来看，是由“三农”问题的主要矛盾决定的。然而，去年下半年以来，各方较为普遍地认为推进新农村建设，重点是要发展农业和农村经济，核心是要增加农民收入，关键是要发挥农民主体作用。笔者认为，这种理解是有偏颇的，它忽视了对现阶段已经发生重大变化的“三农”问题主要矛盾的正确把握。那么，新世纪初我国“三农”问题的主要矛盾究竟发生了什么变化，新农村建设的两大基本问题又该如何回答？

    一、什么是新农村建设：核心是增加农民收入还是保障农民权益？

    这里需要回答的实际上是新农村建设的内容及核心任务是什么。笔者以为，不同时期的“三农”问题主要矛盾是有区别的，新世纪初“三农”问题的主要矛盾已经发生了重大变化，中央提出的新农村建设与以往“三农”工作相比，内容也大大拓展了，简单地延伸“三农”工作的原有思路，笼统地理解新农村建设的重点是发展农业和农村经济、核心是增加农民收入，已经不能准确地反映现阶段“三农”问题主要矛盾了，已经难以全面地适应解决“三农”问题的实际需要了。

    （一）“三农”问题主要矛盾的变迁与新农村建设内容的拓展

    “三农”问题的主要矛盾是随着发展阶段的演变而不断变化的，而“三农”工作的内容则是随着“三农”问题主要矛盾的变化而不断拓展的。自上世纪50年代以来，我国“三农”问题主要矛盾和“三农”工作主要内容的变化，大致经历了以下四个阶段：

    第一阶段：从上世纪50年代至70年代末。“三农”问题的主要矛盾是“城乡居民和工业化日益增长的农产品需求与落后的农业生产力的矛盾”。这一阶段，“三农”工作所采取的政策措施都是为了发展农业生产力、增加农产品供给。

    第二阶段：上世纪80年代。“三农”问题的主要矛盾依然是“城乡居民和工业化日益增长的农产品需求与落后的农业生产力的矛盾”，而改革开放头10年的农村改革基本上是围绕发展农业生产力、增加农产品供给而展开的。

    第三阶段：上世纪90年代。“三农”问题的主要矛盾演变成了“满足温饱的农民群众日益增强的改善生活需要与过低的农民收入增长速度的矛盾”。在这种背景下，1991年党的十三届八中全会《决定》提出了“在全面发展农村经济的基础上，使广大农民的生活从温饱达到小康水平”的90年代农业和农村工作总的目标，并在强调进一步调整农业结构、发展多种经营的同时，突出强调了发展乡镇企业和小城镇的重要性，把促进农业劳动力转移当作了增加农民收入的必由之路。由此“三农”工作的重点内容从发展农业生产拓展到了发展农村经济，中心任务从增加农产品供给拓展到了增加农民收入。

    第四阶段：进入新世纪以来。在进一步加快开放的促进下和新一轮扩大投资的拉动下，国有企业在体制改革和结构调整中走出困境，农村企业在空间集聚中扩大规模、提升档次，我国总体上进入了工业化中期阶段，农民生活也在总体上达到了小康水平。但由于我国特有的城乡二元社会结构的制约，工业化提升和城市化提速并未及时有效地带动“三农”发展，农民在为工业化、城市化提供廉价的农产品、劳动力和土地资源的有力支撑后，仍不能平等地参与工业化、城市化的进程，不能公平地共享工业化、城市化的成果，农村公共服务供给严重不足，农民全面发展机会严重不均，工农差距、城乡差距、市民与农民差距呈进一步扩大趋势，对现代化建设全局和社会和谐稳定带来了越来越突出的负面影响，解决“三农”问题也成了全党工作和全部工作的重中之重。因此，新世纪初“三农”问题的主要矛盾进一步演变成了“富足起来的农民群众日益扩张的全面发展需要与滞后的农村公共服务和不均的农民发展机会的矛盾”，这在发达地区表现得更为充分。在这种背景下，党的十六届五中全会《建议》提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设的总体要求和涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设五大方面的主要任务，“三农”工作的内容得到了全方位的拓展，最为突出的是强调了促进农民增加收入、提高素质和全面发展的导向，增加和强化了发展农村公共服务的任务。

    从总体上来看，随着我国“三农”问题主要矛盾的不断演变，“三农”工作围绕着“促进农业增产——促进农民增收——促进农民全面发展”这一主线不断拓展。党的十六届五中全会提出的新农村建设更是实现了从“以物为本”到“以人为本”的重大转变，全面体现了科学发展观的要求和社会现代化的导向。当然，不同地区由于发展阶段的差异，“三农”问题的主要矛盾也有差异，新农村建设的内容应该有各自的重点。从这一意义上来讲，中央提出的建设社会主义新农村有很大的弹性，不同地区可以根据自身的发展阶段和“三农”问题的主要矛盾，明确新农村建设的重点内容。但从我国已在总体上进入工业化中期阶段的实际来看，特别是对东部发达地区来说，必须清醒地认识到，现阶段我国“三农”问题的主要矛盾已经发生了重大变化，新农村建设的内容也有了重大拓展，简单地认为新农村建设的重点是发展农业和农村经济是有偏颇的，更何况发展农业和农村经济也需要增加和改善公共服务，来弥补市场机制的不足和农民自身的无奈。

    （二）农民收入问题性质的变化与新农村建设核心任务的转移

    增加农民收入是每个国家和地区的一个永恒主题，即使在发达国家也是如此，因为它必须与市民的收入水平相协调，与社会的消费水平相适应，与发展阶段的总体要求相一致。对我国来说，现阶段增加农民收入的难度增大，而进一步增加农民收入则具有特殊的重要意义，不仅事关农民的生活改善和全面发展，也事关消费需求扩大、经济结构调整、增长方式转变和国民经济持续健康发展，还事关城乡差距缩小、社会结构优化和社会和谐稳定。毫无疑问，增加农民收入是新农村建设的重大主题，也是现代化建设的一个永恒主题。但是，永恒主题未必始终是每一个发展阶段的主要矛盾。现阶段，我国尤其是东部地区，影响农民收入增长的因素已从微观因素为主转为宏观因素为主，农民收入问题的性质发生了重大变化。在过去20多年中，我国的改革主要是微观经济体制改革，在农村，主要是通过实行解除束缚农民手脚、调动农民积极性的政策，深化市场取向的改革，激活了农民活力，培育了市场主体，农民在发展市场经济中增加了收入。如今微观市场经济体制已基本建立，凡是市场机制和农民自身能够解决的发展经济、增加收入的问题，也已基本纳入到了市场经济的良性运行轨道，但宏观体制和社会领域的改革明显滞后，城乡二元社会结构的体制制约尚未根本消除，农村的社会事业、社会保障、基础设施等公共服务供给严重不足，现代农业发展和农业劳动力转移也面临着众多市场机制和农民自身无法解决的公共困难和宏观制约，再用过去那样调动农民积极性的政策对于整体上促进农民增加收入的空间已越来越小了。因此，现阶段增加农民收入问题已成了一种表象，而其本质则是保障农民权益，即让农民公平地分享公共服务、平等地拥有发展机会。

    1.农业劳动者的收入问题

    进入新世纪后，我国迎来了工业化中期阶段，城市居民在家庭收入较快增长和社会保障不断改革完善的基础上，生活消费水平日益提高，而新增消费主要用于住房、汽车、教育、旅游、保健、文化、娱乐等享受型生活的开支，恩格尔系数不断下降，由此也从整体上带来了农业劳动者收入增长困难和城乡居民收入差距扩大的问题。在这种背景下，依靠调动农民积极性、激活微观主体的活力，已难以从整体上增加农业劳动者收入。在剩余经济时代和消费升级时代，对于局部地区和农业微观主体来说，可以依靠发展现代农业，优化农业结构和农产品品质，增强农业市场竞争能力，抢占市场先机，扩大市场份额，来增加农业劳动者收入，但从全局和农业劳动者整体来看，局部地区农产品畅销和部分农民收入增长往往是以其他地区农产品滞销和其他农民收入下降为代价的。事实上，这些年来，我国促进农业劳动者增加收入的政策措施也在“增加产量”到“调整结构”转变的基础上，进一步转向了“减少农民、扩大需求”。

    从宏观上来看，整体上增加农业劳动者收入，缩小城乡居民的收入差距，应从以下四个方面来考虑：一是减少农业劳动者数量，提高农业劳动生产率。二是扩大农产品的消费群体（城市人口）和市场空间（对外出口），增加农产品的市场需求。三是加大财政对农业的投入力度，增加对农业劳动者的补贴。四是调整工农产品价格的比价结构，提高农产品的整体价格水平。而这四个方面又取决于劳动就业结构、人口城乡结构、社会阶层结构、市场空间结构、财政支出结构的优化。从深层次上来看，这“四个路子”的实行和“五个结构”的优化，都需要政府进一步变革城乡二元社会结构的制度安排，调整宏观政策，增加公共服务，改善“三农”发展的宏观环境。即使是加快传统农业向现代农业转变，也要通过政府进一步增加和改善对农业的公共服务，建立健全以工促农、以城带乡的机制，促进现代生产要素投入农业、现代生产方式改造农业。

    2.农民工的收入问题

    随着农村工业化、城镇化的不断发展和城乡二元社会结构的不断松动，全国已有2.5亿左右农业劳动力实现了就地转移和跨区域就业，这就是广义的“农民工群体”。农业劳动力的不断转移是工业化、城市化进程中的必然现象，反映了一个国家和地区的发展水平和城乡二元经济结构的变迁程度，是优化全社会劳动就业结构的必由之路和优化人口城乡结构、社会阶层结构的首要环节，是构建和谐社会的核心问题。它不仅能直接增加农民工群体的收入，还能间接地增加农业劳动者群体的收入，从而在整体上扩大农民收入来源、提高农民收入水平。然而，“农民工”与“市民工”之间存在的同工不同酬（工资）、同工不同时（工时）、同工不同保（社会保障）、同工不同权（公共服务）的不平等、不公平问题至今尚未解决，农民在实现职业和地域流动的同时，难以实现身份和阶层的流动，有学者将这种现象称之为“经济接纳、社会排斥”。农民工作为生产要素和财富创造者，虽然被城市所接纳，但劳动报酬长期处于极低的水平上，在支付城市生活费用后已所剩无几，还时常被拖欠。而农民工作为社会保障和公共财富的分享者，却被城市所排斥，没有平等享受市民待遇的权利，阻滞了农民工向市民的转变和阶层流动，形成了规模日趋庞大的“农民工群体”，制约了消费需求扩大和经济增长方式转变，影响了社会结构优化和和谐社会建设。很显然，在我国这样一个劳动力资源十分丰富的国度里，就业机会几乎始终是稀缺的，农民工对于劳动工资和其他待遇几乎没有谈判权，而农民工自身可以有所作为的是顺应技术进步和产业升级加快的趋势，改善劳动技能，增强就业竞争力，来提高工资收入及劳动待遇。事实上，这些年来，我国促进农业劳动力转移就业的政策措施也在“放任自流”到“放宽政策”转变的基础上，进一步转向了“培训农民、扩大就业”。

    从宏观上来看，整体上提高农民工的工资水平，赋予农民工的市民待遇，应从以下五个方面来考虑：一是提高最低工资标准，促使企业提高农民工的实际工资水平。二是严格执行劳动时间、加班工资和带薪休假等制度，增加农民工的劳动报酬。三是强制企业履行培训员工的义务，促进农民工提高就业稳定性和劳动报酬。四是建立全国统一的职工社会保险制度，扩大对农民工的覆盖。五是放宽农民工落户城市的条件，平等地为落户城市的农民工提供经济住房、义务教育、卫生防疫、计划生育、社会救助、司法援助等城市公共服务。而这五个方面又取决于国民收入分配格局的调整，即调整资本与劳动的收益分配结构，提高劳动在国民收入初次分配中的比重；调整城市与乡村的财富分配结构，提高乡村在国民收入再次分配中的比重。但是，无论是五个方面措施的实行，还是国民收入分配格局的调整，都必须发挥政府的宏观调节作用，改变“重资轻劳”、“重城轻乡”的思维及相应的财政、税收政策与干部、人事制度，加强公共服务、社会管理和依法行政，完善和发挥工会的职能，弥补市场机制在协调劳资关系上的失灵，消除城乡二元社会结构的制度障碍，让农民工的劳动得到公平的回报、农民工的福利得到平等的享受、农民工的权益得到公正的维护。

    由此可见，无论是农业劳动者群体还是农民工群体，依靠市场机制和自身力量，增加收入的余地已经越来越小了，他们在整体上的低收入状态和增收困难实际上都是农民“权利贫困”所致。因此，增加农民收入问题的实质就是保障农民权益、解决农民“权利贫困”问题。现阶段促进农民增收入，必须更多地依靠城乡二元社会结构制度安排的变革和宏观政策的调整，赋予农民公平享有公共服务和平等拥有发展机会的权利，让农民平等参与工业化、城市化进程，公平分享工业化、城市化成果，缩小工农差距、城乡差距、市民与农民差距。把新农村建设的核心任务定位在保障农民权益上，才真正抓住了矛盾的根源和事物的本质。只有这样，推进新农村建设才会有正确的思路、创新的政策、坚定的行动和满意的成效，否则，我们就会开错“药方”，延误建设新农村、解决“三农”问题的大好时机，给现代化建设全局带来严重的后果甚至不可挽回的损失。

    二、怎样建设新农村：关键是发挥农民主体作用还是发挥政府主导作用？

    这里需要回答的实际上是建设新农村的机制及关键力量是什么。“三农”问题主要矛盾的变化及由此带来的新农村建设内容的拓展与核心任务的转移，必然引起建设新农村的机制及关键力量的变化。然而，不少人从经验出发，仍强调建设新农村关键是调动农民积极性、发挥农民主体作用。笔者以为，按照这样的传统思路去建设新农村，不仅这次新拓展和新强调的任务难有明显进展，就连农业这样的老任务也难有新的作为；不仅难以解决“三农”问题的主要矛盾，还会延误解决“三农”问题的大好时机；不仅不符合“三农”问题主要矛盾变化的实际，也不符合全面贯彻落实科学发展观的要求。

    （一）建设新农村的新机制：以工促农、以城带乡

    解决“三农”问题的机制是随着“三农”问题主要矛盾和“三农”工作主要内容的变化而变化的。新世纪初，“三农”问题的主要矛盾发生新的重大变化---工农差距、城乡差距、市民与农民差距呈扩大趋势，农民增加收入、农业劳动力转移和农民全面发展的深层次制约凸显。为了切实解决“三农”问题这一事关现代化全局的重中之重问题，党的十六届五中全会《建议》根据工农关系、城乡关系的变迁规律和工业化中期阶段“第一个趋向”向“第二个趋向”转变的发展特点，提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，建设的内容从过去主要推进经济建设全面拓展到了协调推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，并且强调要按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。可见，这次建设新农村的机制，已从过去调整农村生产关系转到了调整工农关系、城乡关系，从过去调动农民积极性、依靠农业积累和农民力量转到了统筹城乡发展、建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。很显然，这种变化是以科学发展为导向和社会公平为原则，涉及政府与市场、农业与工业、乡村与城市、农民与市民、劳动与资本、收入与分配等宏观关系的全面调整，充分体现了政府在工业化进程中必须承担的解决“三农”问题的责任和必须发挥的促进“三农”发展的作用。

    （二）建设新农村的新力量：政府的主导作用

    新农村建设内容的拓展和机制的转换，必然带来新农村建设关键力量的变化。从上世纪50年代到上世纪末，以往“三农”工作的主要任务是发展农业和农村经济、增加农产品供给和农民收入，所采取的办法和所依靠的力量是调整农村生产关系、调动农民积极性，解放和发展农村生产力，在市场机制的作用下和农口部门的指导下，依靠农民自身的力量来推进和实现的。这次新农村建设，内容得到了全方位拓展，发展农村公共服务成为建设重点，保障农民权益成为建设核心，调整工农关系、城乡关系成为建设手段，以工促农、以城带乡成为建设机制，而这些单靠市场机制的作用，单靠农业剩余的积累、农村内部的调整和农民力量的发挥，单靠农口部门的指导都是难以解决的。问题的关键已不在于农民有没有积极性，而在于政府的主导作用发挥得如何。

    发挥政府在新农村建设中的主导作用，总的是要全面落实科学发展观，加快转变职能和全面履行职能，以保障农民权益为核心，以城乡一体化为导向，以变革城乡二元社会结构为突破口，以发展农村公共服务为重点，赋予农民公平的国民待遇，加快建立规范的市场经济体制、公平的公共服务供给体制和平等的社会管理体制，打造服务型政府和法治型政府。特别是政府农口以外的部门应尽快改变长期以来形成的以城市为工作“主战场”、以市民为工作“主对象”的格局，确立工农平等观、城乡平等观、公民平等观，公平地对待“三农”，把解决“三农”问题、促进“三农”发展、建设新农村作为自身应尽的义务和职责，跳入“三农”抓“统筹”，加快发展农村公共服务，着力改善农民全面发展的环境条件，让农民平等参与工业化、城市化的进程，公平分享工业化、城市化的成果。这些年来，虽然政府农口以外的部门按照统筹城乡发展的要求，开始将公共服务延向农村，在促进城乡协调发展上形成了一些有效的做法、取得了明显的成效，但“公共财政的阳光”、“农民培训阳光工程”、“文化科技卫生‘三下乡’”、“支持‘三农’”等恩赐观念尚未改变，法律规定的应尽义务和职责变成了对农民的恩赐和支持。这种观念不改变，目前正在实行的以工促农、以城带乡的政策举措难以成为持久运作的新农村建设机制，目前正在投身“三农”工作的农口以外部门也难以成为持久参与的新农村建设力量。因此，必须把建设法治型政府作为建设法治社会的重点和关键，以法治型政府建设促服务型政府建设，真正发挥政府在统筹城乡发展、建设新农村中的主导作用。只有更好地发挥政府的主导作用，才能更充分地调动农民的积极性、发挥农民的主体作用，否则，新农村建设将会“老方一贴”、事倍功半甚至难以成就。这也是这次新农村建设与以往“三农”工作的根本区别所在。

    总之，现阶段建设新农村，必须抓住工业化中期阶段工农关系、城乡关系有可能出现重大转变的有利时机，根据“三农”问题主要矛盾已经发生重大变化的实际，跳出就“三农”抓“三农”的传统思维定势和经验主义的习惯思想框框，以科学发展观为指导，以保障农民权益为核心，以统筹城乡发展的新思维、新方略，充分发挥政府的主导作用，打破城乡分割的体制障碍，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，把农业发展放到国民经济整体发展的格局中，把农村繁荣放到城乡社会全面进步的格局中，把农民富裕放到国民收入分配和再分配的格局中，把“三农”发展放到工业化、城市化的进程中，统筹规划城乡建设、配置公共资源、布局人口产业，推进传统农业加速向现代农业的转变，传统农村加速向现代农村的转变，传统农民加速向现代农民、现代工人和现代市民的转变，促进城乡公平发展、平等发展、均衡发展，建设城乡一体化的新社会。 文/邵峰　（作者为浙江农业和农村工作办公室副主任）

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    [1] 这两类基金目前在我国统称为创业投资基金。

    [2] 美国全美证券交易协会自动报价系统(The National Association of Securities Dealers Automated Quotations)，互联网络最大的股票市场之一。

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