乡镇工业功能区，是小城镇的重要功能区，是县域经济和社会发展的重要基础，是联结工业和农业、联结城乡经济的重要节点

    浙江省经贸委调查组

    乡镇工业功能区是乡镇政府管辖的、城镇建设规划确定的、用于集中发展工业的功能区块。乡镇工业功能区遍布全省各地，数量众多，总体规模很大，在地方经济和社会发展中具有重要地位。近年来，在经济发展的新阶段和加强宏观调控的新形势下，乡镇工业功能区面临较突出的新情况、新问题。为引导乡镇工业功能区有序健康发展，更好地履行管理工业园区的职能，浙江省经贸委最近对全省乡镇工业功能区进行首次全面调查。

    一、乡镇工业功能区的发展状况

    浙江乡镇工业功能区的发展，基本上开始于上世纪90年代后期，在工业化结合城市化发展的方略引导下兴起。"十五"前期，形成较多的乡镇工业专业区、特色工业园区、工业小区等工业集聚区。据浙江省乡镇企业局（中小企业局）统计，2002年各类乡镇工业集聚区共有985个，占当年全省1375个乡镇总数的71.6%。2003年7月30日，国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区，加强建设用地管理的通知》。2004年来，加大调控力度。按照国家的要求，浙江省认真清理整顿开发区。各类工业小区、乡镇工业专业区、特色工业园区等，除少数获准保留或拟保留外，均被摘牌；留存的区块，均作为乡镇的工业功能区加以整顿规范。近年来，各地将乡镇工业功能区作为小城镇的重要功能区和工业发展的主要平台，进一步引导其有序建设、健康发展。

    （一）乡镇工业功能区建立情况

    2005年底，全省乡镇工业功能区总计有390个；建有工业功能区的乡镇占全部1227个乡镇的31.8%。其中，不包括2006年底经国家有关部门审核保留、升格为省级工业园区（经济开发区）的区块，也不包括街道的工业集聚区。与2002年相比，各类乡镇工业集聚区总数减少了595个，占全部乡镇的比重下降了39.8个百分点。从县（市、区）情况看：在总数90个县（市、区）中，不设乡镇的城区有5个；余下85个，建有乡镇工业功能区的有75个。

    （二）规划开发面积情况

    2005年底，全省乡镇工业功能区规划面积1177.7平方公里，累计开发面积427平方公里，占规划面积的36.3%。其开发面积，相当于同期全省118个工业园区（经济开发区）开发面积749.2平方公里（浙江省统计局统计，下同）的57%。

    有乡镇工业功能区的75个县（市、区）中，乡镇工业功能区累计开发面积在10平方公里以上有15个，占总数的20.3%；累计开发面积不足3平方公里的有36个，占48%。390个乡镇工业功能区中，累计开发面积在2平方公里以上有51个，占总数的13%，其中超过3平方公里的有26个；开发面积不足1平方公里的有220个，占56.4%。

    （三）基础设施投资情况

    到2005年底累计，全省乡镇工业功能区基础设施总投资242.9亿元。75个县（市、区）中，累计基础设施投资超过5亿元的有18个，占总数的24%；不足3亿元的有47个，占62.7%。390个乡镇工业功能区中，基础设施投资超过5000万元的有125个，占总数的32.1%，其中超过1亿元的有52个；基础设施投资1000万元以下的占20%。

    据55个县（市、区）的不完全统计，到2005年底乡镇工业功能区累计建设标准厂房2000万平方米；入驻标准厂房的中小企业有5200多个。其中，建设标准厂房10万平方米以上的县（市、区）占统计总数的74.5%，其中超过40万平方米的占23.6%。入驻标准厂房的中小企业超过100家的县（市、区），占统计总数的27.3%。

    （四）工业经济总量情况

    2005年，全省乡镇工业功能区工业总产值4868亿元，占全部工业总产值的16.1%（浙江省统计局公布的全部工业总产值为30212.4亿元）。累计入区的企业多达23709个。其工业总产值相当于同期全省工业园区（经济开发区）工业总产值8327.8亿元的58.5%。

    75个县（市、区）中，乡镇工业功能区工业总产值在30亿元以上的有34个，占总数的45.3%；超过100亿元的有14个。乡镇工业功能区工业总产值不足10亿元的县（市、区）有21个，占总数的5.4%。

    390个乡镇工业功能区中，工业总产值超过1亿元的有317个，占总数的81.3%；超过20亿元的有77个，占19.7%，超过50亿元的有8个。

    （五）土地开发利用情况

    基础设施投资密度。2005年，全省乡镇工业功能区的平均基础设施投资密度（累计基础设施投资／累计开发面积）为0.56亿元／平方公里，折合为3.7万元／亩（统计中剔除了少数缺报相应数据的乡镇）。75个县（市、区）中，乡镇工业功能区的平均基础设施投资密度，高于10万元／亩的有8个。低于5万元／亩的有53个，占总数的70.7%，其中低于2万元／亩的有16个。

    经济密度。2005年，全省乡镇工业功能区的平均经济密度（当年工业总产值／累计开发面积）为11.3亿元／平方公里，折合为75.6万元／亩。与同期全省工业园区（经济开发区）的平均经济密度104.6万元／亩相比，差距较大。75个县（市、区）中，乡镇工业功能区的平均经济密度，低于30万元／亩的有13个，占总数的17.3%；高于50万元／亩的有45个，占60%；超过100万元／亩的有16个。

    二、乡镇工业功能区的投资开发机制

    从投资主体看，主要有四种情况：一是政府投资为主。政府组建投资服务公司，吸纳包括政府资金在内的各种资金，投入乡镇工业功能区建设。如义乌市所有乡镇、安吉县的梅溪镇、诸暨市的店口镇等，乡镇工业功能区均由政府全额投资。嘉善县魏塘镇以政府办公楼和拍卖地块作抵押贷款投资。长兴县和平镇工业功能区的基础设施投资中，政府投入占比接近六成。二是企业投资为主。有三种形式：第一种是企业自筹资金投资，包括企业自行建设标准厂房。如绍兴县全福镇、玉环县干江镇、岱山县东沙镇和岱西镇等，组建股份合作制企业入区，统一开发建设。第二种是以企业土地出让金投入为主。武义县王宅镇、温州市瓯海区郭溪镇、瑞安市仙降镇等，属于这种类型。一些企业通过租赁土地使用权，建设标准厂房出租。第三种是向企业收取配套设施费进行投入。政府牵头建好基础设施设，企业自行认购出资；多数地区的配套设施费按每亩5万元收取，如舟山市定海区干览镇等。三是以集体资产作投资。一些地方利用村集体的工业用地指标，以村经济合作社作投资主体，采取地权公有、用权租赁的方式，为企业提供发展空间。四是多渠道融资投资。通过财政支持、招商引资、企业自筹、银行贷款等多种途径筹措建设资金。如温岭市实行政府、村集体、企业投资相结合开发建设；舟山市定海区岑港镇采用镇集体投资、向社会招商引资、向企业收取配套设施费三种形式融资；临海市白水洋镇采用股份制方式进行民间集资开发。

    从开发模式看，主要有三种类型：一是BT开发模式（建设+移交）。乡镇政府或乡镇工业功能区管理部门向社会公开招标，由中标方投资建设，建成后有偿提供给企业使用，在约定年限内再进行回购，以解决企业建设资金不足的问题。嘉兴市和湖州市大多采用此模式。二是滚动开发模式（"梯形开发"）。按照整体规划、基础先行、分期开发、滚动发展的原则进行开发。由乡镇政府统一征地，协议出让给企业。前期启动资金由镇政府利用资本原始积累与金融信贷等方法筹措，成熟一块、开发一块，用所积累资金和出让土地收入进行再投入。采用此模式的有绍兴市越城区东湖镇、台州市仙居县白塔镇、临海市杜桥镇等不少地方。三是政府搭台、企业联建、市场化运作的开发模式。政府建立乡镇工业功能区领导小组及办事机构，进行统一规划、统一征地、统一基准地价、统一审批办理；企业组建投资开发有限公司，负责集资联建公共设施建设及经营；组织企业进区创办实体，按用地面积向企业收取基础设施建设费。采用此模式的有苍南县、绍兴县钱清镇和兰亭镇等不少乡镇。

    三、乡镇工业功能区的重要作用

    乡镇工业功能区作为乡镇的重要功能区，作为县域经济和社会发展的重要基础，作为联结工业和农业、联结城乡经济的重要节点，具有特殊的地位和作用。

    （一）乡镇工业功能区有力推动地方经济发展

    乡镇工业功能区的建设，改变了以往"村村点火、户户冒烟"的农村工业发展格局，显著提高了产业集中度，促进了区域特色产业的形成和提升。如乡镇工业功能区工业总产值占全县（市、区）工业总产值的比重，磐安县占76.3%、诸暨市占59%、金华市婺城区占48%、文成县占45.1%、武义县占34.9%、德清县占31.8%。经过清理整顿，近三年嘉兴市乡镇工业功能区减少了近一半，但单个区的规划面积和平均开发面积分别扩大了1倍和2倍，工业生产性投入和产出规模均提高了1倍，且占到全市工业生产性投入的46%。

    全省乡镇工业功能区容纳了2.3万多家企业，成为中小企业的重要成长地。标准厂房及创业中心的大量构筑，较好发挥了孵化中小企业的作用。如近三年，湖州市吴兴区环渚乡、长兴县泗安镇的规模以上企业从各4家分别增加到26家和30家。

    目前乡镇财政收入相当大部分来自乡镇工业功能区，乡镇工业功能区成为地方财政收入的稳定增长点。2005年，嘉兴市乡镇工业功能区实现利税占全市工业利税的60%以上，其中南湖区凤桥镇、秀洲区王江泾镇工业功能区实现利税占全区的比重分别高达90%和80%。再如德清县钟管镇、雷甸镇工业功能区实缴税金、实现利税分别占全镇的74%和73%。

    （二）乡镇工业功能区有力推动城市化发展

    乡镇工业功能区是工业化结合城市化发展的产物和载体。乡镇工业功能区的发展，为城市化提供新的动力和产业支撑与人口基础，推动工业在城镇集中布局、农村劳动力向以工业为主导的非农产业转移，加快工业发展和经济社会结构向现代化转型。

    乡镇工业功能区为农村富余劳动力转移开辟了新途径。"办好一个厂，就业一批人"，通过开发建设乡镇工业功能区，大量农村劳动力有序流向小城镇。嘉兴市乡镇工业功能区提供了41万个就业岗位；杭州市余杭区、富阳市和桐庐县分别吸纳6.4万人、2.7万人和2万人就业；杭州市乡镇工业功能区的从业人员共44万人，85%来自农村。

    乡镇工业功能区的发展，促进了城镇建设。通过多年的开发建设，一些乡镇工业功能区已经成为城镇的重要组成部分。萧山区就是在发展乡镇工业的基础上，进一步把工业功能区建设与城市建设有机结合起来，成功融入杭州大都市并成为全省经济实力最强的行政区。乡镇工业功能区发展较好的地区，往往是经济增长和城镇建设较快的区域。如湖州市织里镇，在乡镇工业的推动下，城镇面积由过去的2.5平方公里发展到25平方公里；杭州市的衙前、分水、玲珑、运河等一批城镇的面积，近年也扩容了一倍左右。相当部分乡镇工业功能区日益成为城镇基础设施完备、经济密集度较高、现代气息较浓的产业功能区，甚至成为地域经济中心。

    （三）乡镇工业功能区有力推动新农村建设

    乡镇工业功能区的发展，带动了农村经济结构调整和农业产业化经营，推动了以工促农和以城带乡，为解决"三农"问题和加快新农村建设提供了产业支撑和财力保障。一是促进了以工富农。乡镇工业功能区开发建设到那里，那里的农民就加快富裕起来，已成为不争的事实。如长兴县泗安镇在建设工业功能区的推动下，2005年财政收入增长50.8%，农民人均纯收入增长14%，跃入全省率先发展的26个小城镇行列；象山县石浦镇水产品工业功能区，通过水产品精深加工和开发海洋生化产品，提高水产品附加值，2005年渔民增收上亿元。二是促进了以工兴业和缩小城乡差别。乡镇工业功能区把工业经济元素、现代经营理念与营销网络推向农村，促进农产品流通，为房屋租赁、商贸物流和餐饮旅馆等服务业发展创造了条件。随着乡镇工业功能区的开发建设，城镇基础设施进一步向农村延伸、城镇公共服务进一步向农村覆盖、城镇现代文明进一步向农村辐射，推动实现城乡一体化。

    四、乡镇工业功能区的存在问题

    在国家加强宏观调控，严把土地、信贷两个闸门的新形势下，乡镇工业功能区的开发建设面临十分突出的困难和压力。目前，省和各地把重点放在工业园区（经济开发区）上，对乡镇工业功能区的管理和指导相对薄弱。不少地方的乡镇工业功能区，除了乡镇政府倾力外，基本处于放任自流状态。

    （一）不少地方开发建设水准偏低且不规范

    布局规划和开发建设不到位。总的看，乡镇工业功能区规划布局不完善，存在区块过多过散的问题，开发建设水准与工业园区（经济开发区）相比差距明显。不少区块尚未有效形成市场化开发机制，缺乏自主开发和滚动开发的能力；不少基础设施建设不到位，有些仅仅打通了几条路，供电、供水勉强满足生产需要。规划方面的问题：一是部分规划缺乏科学性。有些规划开发面积过大，缺乏土地承载可能；有些规划布局不合理，规划区内存在不少农保田。二是部分规划与实际开发脱节。有的乡镇只是简单划地开工，没有科学编制开发建设规划。有的虽编制了规划，但开发建设未按规划实施。三是部分规划之间不协调。有的规划与城镇建设总体规划和土地利用总体规划不相衔接；一些相邻乡镇的规划各自为政，配套设施建设缺乏共构意识和共建行动。

    土地粗放经营和存在违规操作。前些年，不少地方在建设乡镇工业功能区中，短期行为明显。为完成招商引资任务，入区没有标准，片面追求引进数量。宝贵的土地资源被低水平的一般项目挤占，导致新的、好的、大的项目进不来，影响中长期发展。2005年，县（市、区）中，乡镇工业功能区平均基础设施投资密度低于1亿元／平方公里的，占到86.5%。全省乡镇工业功能区的平均经济密度只及全省工业园区（经济开发区）的72.3%，大多达不到基础设施建设的门槛要求。一些乡镇工业功能区还存在违规用地的行为。农用地未批先用、少批多建的现象，各地程度不同地都有。以低价出让土地为主要表现的过度竞争较为普遍，工业用地出让价基本都低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

    产业基础和管理基础较弱。乡镇工业功能区不易招引大项目，产业规模和层次与工业园区（经济开发区）存在明显差距。不少乡镇工业功能区产业定位不明确，缺乏主导产业，也缺乏产业特色。招商引资普遍存在引进项目小、产业档次低、技术含量低、投资回报低的问题。不少区块产业布局低水平重复，没有形成产业链接和专业化分工格局，制约了区域竞争力。不少乡镇工业功能区缺乏完备的管理制度和专业管理人才，存在重前期报批和开发、轻后续管理的现象。一些乡镇工业功能区，场地偏紧，厂房拥挤，生产与居住混杂，安全生产隐患不少。

    （二）土地瓶颈制约最大

    国家严把土地闸门，尤其是严控工业用地，对乡镇工业功能区的制约很大。2006年国家又强势推出土地管理新政，工业用地供应方式发生重大调整，乡镇工业功能区面临更大的用地压力。一是用地指标缺。在工业用地指标甚紧的情况下，各地基本上都把来之不易、有限的用地指标向经济开发区、工业园区及大企业倾斜，乡镇工业功能区无以与之争锋、难以分得一羹。目前，多数乡镇工业功能区处于无地可征、无地可供的局面。二是用地成本高。2006年下半年，国家决定统一制订土地最低出让价标准，工业用地全部采用招标拍卖挂牌方式出让，强化征地补偿和调高建设用地相关税费。今后，工业企业的用地成本将大幅上升，较高的征地拆迁费用，对不少乡镇政府构成较大压力。三是用地遗留问题大。其一，承诺落空。前几年，不少乡镇政府在招商引资时，向引进企业作了能落实土地指标的承诺，但企业投入后，土地指标迟迟下不来，由此伤及政府的公信力。其二，区中有块。乡镇工业功能区的规划范围内，普遍存在基本农保田和"区中村"，且难以外移。其三，征地补偿协调难。许多项目有了用地指标却因此无法落地，甚至与农民发生冲突。四是供地审批慢。目前的工业用地项目审批，需要经过项目立项、规划选址、规划准予、施工许可、土地预审、地价核定、环保评价、供地确定等多个环节和多头管理，审批手续繁、周期长、效率低，各地对此反响强烈。

    （三）建设资金严重短缺

    乡镇工业功能区的开发建设需要大量资金，包括征地补偿费、土地前期开发费、基础设施建设费等。乡镇工业功能区的基础设施建设一般每平方公里投入1.5亿元左右，实行"六通一平"所需的资金量更大。前些年，乡镇工业功能区每亩地的开发成本一般要10多万元，有的地方如温州的土地开发成本特高。乡镇工业功能区开发初期，大量靠银行贷款，普遍处于负债经营状态。

    2003年下半年，国家采取清理整顿各类开发区的宏观调控措施，严控土地审批，收紧各类开发区的银根。乡镇工业功能区基本上被摘牌、注销原有"户口"，金融机构随之停止对其贷款。由于难以再获取信贷支持和经营土地，加之土地出让价普遍低于土地开发营运成本，乡镇工业功能区资金严重短缺问题凸现，严重的甚至发生建设资金链断裂。2003年以来，相当部分乡镇工业功能区的基本建设处于停滞状态，留下一批半拉子工程。许多乡镇债务包袱沉重。为引进新项目和留住老企业，一些乡镇政府不得不出资弥补征地成本与出让收入的差额，结果工业功能区开发越大政府负债越重。债务包袱重的问题，在区位条件差、招商引资难的地区尤为突出。

    （调查组总负责：丁耀民；组织与主笔：周必健；参与：邹武祥、沈兴龙、赵晶）

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