|
要坚持以科学发展观为指导，按照规范建设、整合资源、完善功能、集聚产业、强化管理、提升水准的方略，进一步创新发展模式，引导乡镇工业功能区有序健康发展
乡镇工业功能区是小城镇的重要功能区，是乡镇工业发展的主要平台，是区域经济和新农村建设的有力支撑。乡镇工业功能区分布广泛、数量众多、规模很大，其发展状况事关经济社会发展基础的稳定，必须高度重视、积极引导。
一、推进整合提升，完善布局规划
从总体看，乡镇工业功能区的突出问题是过多过散，布局规划不尽到位，资源配置效率偏低。整合提升是乡镇工业功能区的首要出路，必须大力推进。
（一）突出抓好乡镇工业功能区的整合提升
乡镇工业功能区的整合提升，要进一步贯彻落实国家宏观调控政策，坚持分类指导、有保有压、突出重点、优化布局的原则，全面提升乡镇工业功能区的开发建设水平。
调整和优化乡镇工业功能区块的整体布局。一是抓好一批重点乡镇工业功能区。将经过多年开发建设、具有较大规模、特色产业优势明显、基础设施先进的乡镇工业功能区，作为重点加以培育，进一步做大做强。少数条件成熟的，争取申报国家审核，成为省级工业园区（经济开发区）。二是发展一批省级工业园区（经济开发区）的组合区。根据省级工业园区（经济开发区）的中长期发展需要，选择地理相连、开发规模和产业规模较大的乡镇工业功能区，将其纳入工业园区（经济开发区）的规划范围，或作为扩容区申报发展，或作为配套区开发建设，享受相应的优惠政策。三是联合开发一批乡镇工业功能区。打破行政区划界限，将地理相邻、产业相近、基础设施可配套的乡镇工业功能区进行资源整合，实施联合开发建设，以减少区块数量、扩大总体规模、提升整体水平。同时，坚决撤并一批不具备发展条件或违规建设的乡镇工业功能区。
探索建立乡镇工业功能区与省级工业园区（经济开发区）的联动发展机制。注重加强两者之间的产业联系和产业配套，构建合理的区域产业分工体系，实行优势互补，发展产业集群。有条件的，将省级工业园区（经济开发区）的基础设施向乡镇工业功能区延伸，实行联建共享。引导乡镇企业向工业园区（经济开发区）集中布局。
（二）深入抓好乡镇工业功能区的规划工作
乡镇工业功能区的规划，要遵循区块开发和城镇建设有机组合的原则，统筹生产力布局和加强区域联系的原则，超前规划和规范开发的原则，集约利用资源和保护生态环境的原则。要结合当地实际和特点，做深做细乡镇工业功能区的规划修编工作，增强规划的科学性、前瞻性和可操作性。工业功能区作为乡镇的重要功能区，是工业化和城市化的重要结合点，是城镇和乡村的重要连节点，其规划发展必须统筹兼顾、整体谋划、互动开发。要将乡镇工业功能区规划有关布局、开发建设等主要内容纳入经济社会发展规划、城镇建设总体规划和土地利用总体规划，并与之相衔接，更好地落实到位。
二、优化用地方式，强化用地管理
（一）抓好乡镇工业功能区的土地资源配置
认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作，将乡镇工业功能区纳入其中，合理规划，依法管理，适当保障。在统一规划指导下，扎实开展土地整理，确保耕地占补平衡；设法调剂用地指标，合理调整基本农田保护区；开发利用低坡丘陵和滩涂，增加土地供应量。乡镇工业功能区用地必须符合土地利用总体规划和年度计划；对其属于土地利用总体规划确定的、城镇建设留用地范围内的建设用地，所需土地利用计划指标应单列解决。在中心镇规划区实行"退二进三"，完善搬迁企业原有土地的置换机制，调整利用好土地资源。
创新工业用地供应方式。把土地供给政策与生产力布局政策和产业政策结合起来，合理配置土地资源。努力落实重点乡镇工业功能区的供地指标，优先向科技含量和产出效率高、符合产业政策和准入标准的重点企业、重点项目配置土地；支持发展节地型产业，支持企业开展"零土地"招商和"零土地"技术改造。严格把好乡镇工业功能区的准入关，对投入产出率低、浪费土地资源的项目不予供地。乡镇工业功能区的供地引入竞争机制，全部采用招标、拍卖、挂牌方式出让，执行国家和省的最低出让价标准。
（二）加强乡镇工业功能区的用地管理
严格执行国家关于加强土地调控的规定。乡镇工业功能区用地必须符合国家政策规定，符合土地利用总体规划和年度计划。严禁擅自将农用地转为建设用地，严禁非法低价出让工业用地；不准擅自将工业用地转为商业用地，严格控制非生产性辅助设施的用地比例和规模；规范土地出让收支管理；加强对土地管理行为的监督检查，严肃惩处土地违法违规行为。强化征地补偿制度，处理好保障农民合法权益这一关键环节，解决好征地难、拆迁难和进场难的突出问题，保障乡镇工业功能区开发建设。
优化乡镇工业功能区的用地方式，最大限度地提高土地利用效率。严格执行省规定的建筑容积率、投资强度和产出率等控制指标，各地应根据实际情况，细化控制标准和实施办法。狠抓入区项目的实施进度，着力提高开工率、竣工率和投产达产率；对已供地而未动工的企业，督促其在短期内开工建设。规范企业用地行为，鼓励构筑多层厂房和改造利用旧厂房，凡是生产工艺没有特殊要求的项目，不得建造单层厂房；除特殊情况外不允许项目预留用地。
用足用好乡镇工业功能区的存量土地，进一步节约用地和集约用地。制定乡镇工业功能区闲置土地流转办法，盘活存量土地资源。加大闲置土地处置力度，推行"腾笼换鸟"，把有限的资源用到"刀刃"上。研究采取调整回购、动迁回购、协议回购、违约回购、合资到期回购等方式，逐步淘汰劣势企业，为优势企业和重点项目腾出发展空间。
三、创新开发机制，加强配套建设
（一）推进乡镇工业功能区开发机制创新
总结推广乡镇工业功能区自主开发建设的经验，拓展开发建设资金来源，进一步形成多主体构成、多元化融资、多方式投入和市场化运作的开发机制，缓解建设资金瓶颈，加快开发建设步伐。
构建有效运作的投融资机构。可将乡镇工业功能区基础设施建设纳入小城镇建设，组建有实力的乡镇城镇建设投资公司，作为乡镇工业功能区的投资经营主体，在严格债务管理、控制债务风险的前提下，负责筹措基础设施建设资金和落实抵押物，并不断增强融资能力。由各市、县（市、区）出资，组建小城镇工业基础设施建设担保机构，为乡镇工业功能区基础设施建设提供担保，并以乡镇进行反担保。可按照"政府引导、公司开发、市场运作"的规则，成立乡镇工业功能区开发公司或资产经营公司。将项目法人作为开发主体，采取多种方式开发，力求做到开发资金自求平衡，形成企业化、滚动式的良性投入开发机制。
努力拓宽投融资渠道。通过向上争取一些、当地财政挤出一些、金融机构贷款一些、企业合作投资一些、相关部门支持一些、土地出让回收一些等途径，努力破解资金难题。按照"谁投资、谁受益、谁担风险"的原则，广泛吸纳社会资金投入。鼓励乡镇、街道、行政村、企业、部门及外地投资商等，通过合资、合作方式，直接开发或联合开发建设乡镇工业功能区。组织好项目推介活动，积极争取金融机构对乡镇工业功能区建设的信贷支持。倡导采用BT（建设+移交）等新型投融资方式，提高投融资实效。加大土地款清欠力度。积极争取各地财政对乡镇工业功能区开发建设的财政扶持。
（二）加强乡镇工业功能区基础设施建设
按照"超前规划、分步实施、滚动开发、加快建设"的原则，推进乡镇工业功能区基础设施建设，增强产业承载功能，实现"筑巢引凤"。要尽可能提高基础设施建设标准。乡镇工业功能区的基础设施建设，都应达到"六通一平"（通路、通桥、通电、通水、通信、通排污及土地平整）以上。
乡镇工业功能区与城镇基础设施实行联建共享。乡镇工业功能区邻近乡镇中心区，一般区域不大，自我建设力量较弱。其基础设施建设应纳入城镇建设总体规划框架，与城镇基础设施建设相对接，实行统一规划、综合配套、联建共享，最大限度地提高公共基础设施的覆盖范围和利用效率。尽可能将城镇原有设施向乡镇工业功能区扩容延伸，以降低开发、配套及养护成本。积极探索乡镇工业功能区实施城镇化管理模式，扩大区域性公共资源的共享范围。在加强生产性配套设施建设的同时，合理布局建设服务性配套设施。
四、扩建标准厂房，构建服务平台
（一）加快标准厂房和创业中心建设
建设标准厂房，要坚持政府引导、市场化运作和企业化管理，统一规划、合理布局、规范建设、扎实招商、科学管理，促进中小企业集聚发展和集约发展。加强对标准厂房建设范围、标准和要求的正确引导。各市应争取每年安排一定量的土地指标用于标准厂房建设；乡镇工业功能区都应建造一定量的标准厂房。标准厂房的建设和营运，应与所在工业功能区的主导产业发展相衔接。
实行多元化投资和多方式融资，广泛吸引社会资金建设标准厂房。积极争取金融机构的信贷支持，鼓励工业企业、房地产企业投资兴建标准厂房，引导乡村集体资产、土地以入股方式和农民以集体入股方式参与标准厂房建设；支持有条件的大企业利用存量土地建造用于出租的多层标准厂房。鼓励工业功能区将闲置厂房租赁给初创的中小企业使用。发展担保机构，为投资建设标准厂房项目提供融资担保。
在建设标准厂房的基础上，发展创业中心（孵化器），引导初创型中小企业入驻成长。重点乡镇工业功能区，都要规划建设中小企业创业中心。注重优化区域投资环境，完善共享设施和综合服务，增强孵化功能。总的设计原则是：标准厂房结构符合产业特点，内部功能区块分布协调有序，共享空间设计体现孵化培育功能。围绕中小企业孵化，构建公共服务体系，积极为中小企业提供物业管理、仓储运输、用工培训、安全生产、融资担保、信息咨询和财税代理、出口代理等系列服务。
（二）着力构建公共服务平台
构建公共服务平台，主要是创业、技术、商贸、金融、物流、会展、培训、信息等服务平台，为乡镇工业功能区的企业发展提供有效服务。重点加强区域技术中心、质量检测中心、产品展示中心、职业培训中心和企业信用担保机构、专业网站等配套建设。公共服务平台的营运，要突出公益服务，辅之商业性服务。围绕构建公共服务平台、构筑区域服务体系，加快发展商务服务业、专业服务业等生产性服务业。
鉴于乡镇工业功能区分布较散、单个区块服务面偏小、人才和要素不易聚集，公共服务平台的构建必须统筹安排。从有利于提升乡镇工业功能区服务功能、发展产业集群的需要出发，在较大范围整合社会资源，实行公共服务平台的共建共享。按照"核心区+外围区"的格局谋划平台布局，或以城市、中心镇为内核，或以产业集群集中区为依托，构建公共服务平台，辐射外围，服务全面，提高营运效率，实现持续发展。
五、着力集聚产业，发展产业集群
（一）强力推进招商引资
突出选商引资，形成外力推动型的产业升级局面；注重引进高技术含量、高成长性、高产业关联度的项目，引进清洁生产型、税源涵养型和就业容量型的项目。突出产业招商，根据产业布局规划，找准产业链的关键环节，注重引进产业龙头企业和协作配套企业，深化专业化分工，培育发展产业集群。注重从引进资金为主，向引进资金、技术、设备、重要原材料和管理、人才并重转变，更好地利用先进要素发展工业经济。按照生态工业的原理，适当引导产业链前后向的企业进入，形成循环式组合和结构型治污的新格局。坚持"引进好项目是财富、引进差项目是包袱"的理念，从严控制高排放、高消耗和低产出、低效率的项目，以免贪短期之快而遭长期之痛。
（二）突出提升产业集群
乡镇工业功能区与省级工业园区（经济开发区）不同，难以招引国内外大项目，应坚持从实际出发，明确区域产业定位，优化区域产业布局。立足民营经济，注重培育特色优势产业，进而发展产业集群，使之成为乡镇工业功能区的主要产业基础。运用产业政策手段，引导特色优势产业与关联企业、生产要素向乡镇工业功能区集聚，完善产业链和价值链，优化以龙头企业为支柱、中小企业专业化分工协作的区域组织结构，促进产业集群成长。重视消除影响区域经济一体化的制度障碍，整合区域经济资源，引导"一乡一品、一镇一业"的特色产业向跨行政区、更具规模效应的大产业区发展。
构筑有利于产业集群发展的区域创新环境。重视吸引和用好人才，着力形成以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系，增强企业创新能力。引导企业推行精品制造，培育区域品牌，在低成本竞争优势的基础上形成差异型竞争的新优势。完善区域制度和商业环境，加强企业自组织建设。构筑产业集群与生态建设互动发展的新格局，培育清洁生产示范企业和循环经济产业链，发展资源节约型和环境友好型经济。
六、健全管理体制，提高管理效能
重视加强乡镇工业功能区管理，形成科学高效的管理体制，保障乡镇工业功能区管理有序健康发展。进一步研究制定加强乡镇工业功能区建设的政策措施和管理办法，保护和调动地方建设乡镇工业功能区的积极性，为乡镇工业功能区营造较好的发展环境。切实改变一些地方存在的管理薄弱、任其运转、困难和问题较突出的现象。
各级经贸部门作为工业园区的管理部门，要把乡镇工业功能区纳入管理范畴，认真履行好日常管理、指导和监督职能。乡镇企业（中小企业）管理部门也要积极承担好乡镇工业功能区的协调管理职责。各级政府有关部门要形成合力，尽心尽责地为乡镇工业功能区提供公共服务，切实做到服务到位、保障到位。对整合归并后的乡镇工业功能区，理顺管理体制，完善工作协调机制。特别是乡镇政府要进一步加强对乡镇工业功能区的领导。健全职能机构，配备专职人员，规范工作制度，具体抓好抓实。在较大的重点乡镇工业功能区，可探索建立城镇管理体制，推进功能区管理从工地管理、厂区管理向现代城镇管理转变。
（周必健 作者单位：浙江省经济贸易委员会）
声明：《浙江经济》杂志授权新华网浙江频道独家发布，未经新华网浙江频道或《浙江经济》杂志同意任何报刊及网站不得转载，杂志保留法律追究的权利。如需转载，请与新华网浙江频道或《浙江经济》杂志联系。 | 
