为了统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路，并就近转移农村人口，省政府于今年提出加快推进"中心镇培育工程"，目的是有重点地把部分实力强劲的中心镇培育建设成为产业的集聚区、人口的集中区、体制机制的创新区、新农村建设的示范区。

    咋一看来，此举有似上个世纪90年代曾经大力推进的"小城镇模式"。尽管两个策略的背景不同，前者是在城市化水平缓慢推进的前提下，为了助推小城镇发展，缓解大城市人口集聚压力而采取的城市化发展模式；后者是在经济社会发展转型中，在城市化快速发展并逐渐向后期转变的过程中，提出的进一步优化的战略，但两者的目的都包括就近转移农村的剩余劳动力，寻求城市化持续发展的良性态势。

    继续深究，可以发现，如今以"强镇扩权、放权"为核心的"中心镇"培育工程，是"小城镇发展模式"的新延续，它的提出切合浙江的省情。长久以来，浙江的发展在全国独树一帜，而雄厚的乡镇经济，尤其是"一镇一品、一镇一业"的"块状经济"是浙江经济发展的特色与亮点之一。上世纪末期，家庭作坊、私营企业在各地的迅速崛起，吸纳了大批农民，并在相对集中的地域上，形成了产业集群化发展，有力地推动了浙江经济的发展，而适时提出的小城镇发展战略更成为这种增长的制度动力。但由于诸多原因，这一战略效应并没有充分放大。在十多年的城市化和工业化洗礼中，这些乡镇的生存状态已经发生了巨变，但基层的政府职能和社会管理却仍停留在农村集镇的层面，在公共服务和保障、基础设施建设以及规划审批等方面与经济发展存在差距，并已影响城市化和工业化的继续推进。给予这些具备发展优势的中心镇以税收贡献相应的经济与社会管理权限，无疑是保持和继续激发这种竞争优势的良策。

    制度变迁的动力和有效的政府行为，是浙江取得快速发展的重要原因，面对这种发展现实，加快推进中心镇培育工程，是突破发展瓶颈，实现城乡协调，加快新农村建设的有力助推。一方面，强化中心镇培育、强镇扩权，能够就近转移农村剩余劳动力，在增强自身动力源的同时，减轻农村负担，贯通并促进城乡间的资源、要素流动渠道；另一方面，"强镇扩权"是行政体制向扁平化发展的表现，"按照'依法下放、能放则放'的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限"，有助于国家、省、市政府的各项政策措施可以直接落实到镇政府，提高信息接收和执行的效率。也就是说，在这种更为充分的自主权和决策权下，中心镇在城与乡之间的过渡节点作用将被更好地调动，它能够更为自发地调整经济运作的各个环节。扩权后的镇政府可以主动介入市场，提供公共产品，为加快特色产业培育和集聚、加快社会事业发展形成制度保证。

    财政权利的下放和用地支持力度的加大，是中心镇扩权的两大核心。建立与完善财政体制、规费优惠以及资金扶持等政策的推出都将加大中心镇财政收入，扩宽建设基础设施、公共服务设施的资金来源，优化硬环境发展。经济产出的增大必然伴随着对土地等投入性生产要素的大量需求，经济总量的提高往往也表现出土地需求总量的上升。面对部分中心镇工业企业的超常发展，土地资源成为发展的严重制约。因而对于用地支持力度的加大，则切实地缓解了中心镇发展的空间制约问题，为局促的现状打开新的局面。

    "中心镇扩权"实质上是一种放权的行政管理体制改革。在获得充分自主权的条件下，各中心镇的社会经济将得到进一步快速发展。但同时也面临一系列挑战，必须注意可能出现的一些问题。一是要避免各自为政，恶性竞争。由于各中心镇经济实力不断增大，加上放权的改革，各镇竞争关系更为明显，可能会导致镇区各自为政、协调性弱化而恶性竞争加剧。二是要避免固步自封。目前，在全球化的大潮中，以低成本开拓国际新市场的浙江企业已经面临着巨大的风险和挑战，土地和劳动力资源的制约早已是不争的事实。因此，扩权后的中心镇要认清发展局势，眼光放远，采取积极的区域发展战略，提高地方企业与跨区域企业的联系度，避免在旧有道路上越走越窄。三是要避免弱化县城的中心功能。从县域或市域角度考虑，放权以后，由于政区分割，以邻为壑，可能会使各种经济要素难以向优势区域集中，从而弱化县域中心，造成生产要素布局分散，不利于在区域内配置和整合。因此，要保持区域统筹的观念，强调分工协作与产业空间重组。四是要避免放权后的职权滥用。在经济与社会管理权限扩大后，中心镇管理的自主性大大提高，但管理和执法阶层的素质可能与扩大的权限无法匹配，因而在短期内可能无法实现放权效用的最大化。因此，在这一磨合期内，应努力提升政府管理人员的素质，强化监督机制，为"放权"营建一个良好的执行环境。五是要避免城镇建设用地增加与农村建设用地减少的不适度。如果没有一个适度的限定，在利益驱动下，部分强镇可能会以扶持政策为幌，过度侵占农村用地，导致不可持续发展。

    在资源禀赋相对较弱的浙江，经济社会的持续发展从根本上取决于制度的推进，而城市化发展如逆水行舟，不进则退。所幸的是，"强镇扩权"正是紧跟城市化发展动向顺势而为的制度变迁，那些受之恩泽的地方政府更需乘势而上，紧握机遇，求真务实，奋发图强。值得相信，在此导引下，浙江的中心镇发展必将再展雄姿，获得新的持续强劲发展。

    （王琳　作者单位：浙江省发展规划研究院）

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