与1998年相比，本次地方债发行中中央政府的角色由"转贷"变为"代理"，而地方政府则成为"债务人"，使其成为地方债权利和义务的完整承担主体

    2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》的汇报，由此揭开了地方政府债券或将开闸的序幕。该报告还须经过3月5日召开的全国人民代表大会审议批准，而按照惯例，立法机关对政府提交的预算草案一般又不会作大的修改。如没什么意外，在2009年的"两会"过后，市场又可以见到久违了13年的地方政府债券。

    经济学上有一句话叫做"需求会创造自己的供给"，用来形容本次或将开闸的地方政府债券发行十分贴切。2008年，席卷全球的金融危机给中国经济制造出了不小的困难和风险，为保持经济平稳增长，我国政府在2008年11月果断的出台投资规模达4万亿的经济刺激计划。紧接着的两周内，20多个地方省市纷纷公布投资计划，规模总计达18万亿之多。在4万亿经济刺激计划中，中央政府将承担其中的1.18万亿元，其余资金来源于地方配套和民间资金，再加之各省自己的巨额投资计划，资金来源成为了讨论的焦点。在去年底的全国发展改革工作会议上，许多地方发改委官员就抱怨配套任务太重，纷纷呼吁中央政府允许地方发行债券以筹措建设资金。数据显示，政府财政收入的锐减已不足应付以上投资。今年1月，全国财政收入6131.61亿元，比去年同期减少1265.03亿元，下降17.1%。其中，地方本级收入3166.79亿元，下降2.7%。为保证4万亿元经济刺激计划的到位实施，顺理成章地成为此次地方政府债券或将放行的主要缘由。

    事实上，春节前《国务院关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》（以下简称《通知》）就已下发给各地方财政厅和发改委。这也是国务院第一份以"地方政府债券"为名的文件。《通知》对地方债发行筹集到的资金的投向进行了严格限定，即筹集到的资金被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目，以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出。这里的"公益性项目"则主要包括了铁路、公路等基础设施项目，以及民生、教育、科技、文化等项目。

    本次地方债新发行方案的最大亮点是，地方政府债由财政部以记账式国债发行方式代理发行，且必须列入地方预算进行管理。2009年总规模将控制在2000亿元以内，还本付息和支付发行费由财政部代办，但地方政府承担还本付息责任，及时向财政部上交本息、发行费等资金。与1998年相比，中央政府的角色由"转贷"变为"代理"，而地方政府则成为"债务人"，这样做有利于硬化对地方政府的财政约束，使其成为地方债权利和义务的完整承担主体。也就不会出现财力有限的省份无力偿还转贷资金，最终由中央财政垫底的情况。

    虽然本次将发行的地方债并不是一个完全意义上的地方债券，但有关方面还是将该举措认作是适时开放地方政府举债权的初步尝试，是与世界接轨的一个契机。地方政府债券也被称为"市政债券"，由除中央政府外的有财政收入的地方政府及地方公共机构发行。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。据统计，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，在欧美一些国家，地方政府发债的规模往往超过中央政府。

    但我国地方政府若要发行完全意义上的地方债，还需跨过法律的藩篱。现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。"实际上，我国地方政府因法律规定不能负债，而过多地依赖银行和土地收入，从而承担了巨额的"隐性债务"。这次允许地方政府发债或许能够改变这一状况。就如财政部财政科学研究所所长贾康所说的，"现在就只剩下《预算法》这道'正门'(指正规发债)还没有打开，而实际上周围的'围墙'都已被统统拆掉了。"可以预见，一旦"两会"审议通过地方债的发行，那么随即会在各地方政府间引发一轮激烈的博弈。文/何祎男

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