摘要：社会养老保障体系的科学设计，对于百姓生活、经济发展与社会和谐都有重要影响。本文分析了我国现行社会养老保障体系存在的缺陷及其原因，借鉴国际经验，认为应当把公平和可持续作为构建社会养老保障体系的核心理念，并提出了相关的思路与政策建议。

    关键词： 社会养老保障体系；公平；可持续

    老龄风险是人人面临的一种基本风险，因此，养老保障是全社会风险保障体系的重要组成部分。改革开放以来，我国在社会养老保障领域进行了一系列改革，逐渐形成了以企业职工基本养老保险制度、机关事业单位职工退休保障制度、农村社会养老保险制度、土地被征用人员社会养老保障政策和五保供养制度为主体的社会养老保障体系，为转型期经济发展、社会稳定和谐做出了重要贡献。然而，面对人口老龄化、城市化、劳动力市场一体化和就业形式多样化的趋势，对照"加快建立覆盖城乡居民社会保障体系"的要求，现行社会养老保障体系存在缺陷，尤其是在公平性与可持续方面明显不足。在深化改革的过程中，应当把公平和可持续作为构建社会养老保障体系的核心理念。

    一、 现行社会养老保障体系公平性不足

    现行社会养老保障制度是按照人群设置的，即不同的人群，适用不同的社会养老保障制度，且不同制度之间难以衔接。现行企业职工基本养老保险制度覆盖企业、企业化管理的事业单位和民办非企业单位，以及城镇个体劳动者和灵活就业人员；退休保障制度覆盖国家机关、事业单位中的正式在编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土地被征用的人员；农村社会养老保险制度覆盖农村居民，但该制度处于停业整顿阶段。因此，目前缺乏社会养老保障制度安排的人群有三个，即农民、机关事业单位中的非在编从业人员和城镇非就业群体。

    再来看待遇差距。土地被征用人员社会养老保障制度针对一个特殊的群体，其待遇也有一种特别的计算方法，且各地差异较大，较高的每月养老金700－800元，较低的仅100多元。处于停业整顿状态的农村社会养老保险目前覆盖面窄，参保人数少，保障程度低，且领取标准差异很大，较高的每月养老金500－600元，较低的仅2－3元。现在来看企业与机关事业单位的差距。由于企业职工基本养老保险制度采用新的待遇计发办法，而机关事业单位职工所享受的退休保障制度未曾有实质性的改革，因而两类退休职工的养老金待遇差距日益拉大。根据人力资源和社会保障部门提供的资料，进入21世纪以来，机关事业单位的平均养老金历年都接近甚至超过企业退休职工养老金的两倍。近几年，企业退休职工养老金水平提高后，差距稍有缩小，但仍然未有根本性改变。值得注意的是，退休保障制度并没有要求职工缴纳养老保险费用，但企业在职职工必须按照工资的8％缴纳养老保险费。缴费者的养老金待遇远远低于不缴费者。这种明显的不公平状况，导致了严重的社会矛盾。

    除了制度性缺损和制度规定待遇不平等之外，还值得关注的是，有相当数量的制度规定覆盖范围内的劳动者和社会成员尚未进入社会养老保障体系，对于这个群体来说，社会养老保障制度只是"画饼充饥"而已。根据在社会保险覆盖率较高的若干发达省市调查，发现：2008年底，企业从业人员基本养老保险参保率仅为47.3%，如果只考虑劳动关系比较稳定的群体，则参保率为63.7%。大量非公有制经济主体及其从业人员和各类农民工未能参加基本养老保险，有的即便参保了，不久便选择停保或退保。之所以会出现这种情况，是因为现行制度主要是针对原国有集体企业设计的，而这一设计思路来自于"社会保障制度改革为国有企业改革配套"的指导思想。因此，现行制度中许多具体规定主要是针对城镇原国有企业职工设计的，适应于计划经济时代的人员相对固定、极少流动的情况，这对于农民工明显不适应，养老保险关系转移难是其中一个突出问题。同时，由于要保持原国有集体企业退休职工的养老金高替代率，而政府又未能及时妥善处理历史债务问题，导致基本养老保险缴费费率一直居高不下，使许多民营企业和农民工望而却步。这一事实本质上反映出现行基本养老保险制度与城市化、市场化、就业形式多样化的趋势不相适应。

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