为贯彻落实科学发展观，我省在全国率先开展以全部政府性资金审计为主线的审计创新，经过3年的努力，已基本摸清了全部政府性资金的收入、管理和使用情况，以及总量规模、支出重点和支出方向，有力地促进了市县政府的资金管理和使用效益。但由于目前我国还没有建立权责制的政府会计制度，我们对一级政府的资产状况还缺乏整体性的认识。为此，我们在2008年市县长和乡镇经济责任审计中，对全部政府性资产的管理情况进行了专题调研。

    全部政府性资产的涵义、规模和结构

    全部政府性资产是比全部政府性资金涵盖范围更广又有别于国有资产的一种新提法，是指依法属于国家或集体所有，用以支持政府运行和提供公共服务、政府有权使用和依法处置、可以货币计量的各种有形和无形资产。经过对部分县乡政府性资产的摸底分析，全部政府性资产大体可以分为以下五类：一是全部政府性资金。是指以政府公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。二是部门存量资产。是指国家对行政和事业单位直接划拨或拨入经费形成、由行政事业单位占有使用并在法律上确认为国家所有的固定资产总和。三是经营性资产。主要是指在各类企业中运营的国有净资产和集体净资产，也包括部门存量资产中非经营性转为经营性的资产。四是资源性资产。是指依法属于国家的资源，在履行了法定程序后形成的可计量的政府性资产。五是公益性资产。政府以各种形式投入公共服务领域的资本金以及收益所形成的实物资产。

    以某县为例，2007底县级全部政府性资产（不含乡镇一级）约105.85亿元，其中全部政府性资金39.82亿元，部门存量资产22.78亿元，经营性国有资产1.54亿元，资源性资产18.64亿元（仅评估无形资产），公益性资产23.07亿元。据此，我们可以得出一条结论，那就是全部政府性资产的概念表述虽然还缺少充分的研究和讨论，但其规模巨大，一个县的县本级全部政府性资产的数量就已经相当于该县一年的生产总值（若将分布在乡镇的资产计入，数额更大），是财政总收入的十余倍，而且分布领域相当广泛，对此，我们应当予以高度关注。

    政府性资产管理存在的主要问题

    作为衡量社会资源配置格局的一个重要指标，我国政府财政支出占GDP的比重逐渐上升，政府公共支出的扩大，不仅彰显政府公众受托责任的扩大，而且也带来政府资产管理问题。从今年县乡领导干部经济责任审计专项调查情况看，政府性资产管理还存在许多不容忽视的问题。

    账外资产混乱，监管十分薄弱。前述某县本级2007年的105.85亿元全部政府性资产中，纳入资产账簿进行核算和实施日常管理的主要是全部政府性资金和经营性国有资产，约占资产总量的39%，尚有占资产总量比例约61%的其余资产未完全系统建账或入账，大部分是账外资产，处于失管或随意管理状态。例如，该县城投公司，审计时共有自建拆迁安置用房总面积22452.94平方米，在拆迁过程中形成的房产12708.05平方米，合计4203万元的房产都是账外资产。而该县的问题并不是个别现象，在全省具有普遍性。据今年对13个县市区重点政府投资项目审计调查结果显示，有301个项目、125.18亿元投资的交付使用资产未纳入政府资产管理，占调查项目总数的92.05%。同时还显示，对部门存量资产经营、资源性资产垄断权的租赁、公益性设施的对外创收，以及这些经营所形成收益的分配和使用，目前尚无系统规范的管理监督制度安排。在监管不到位的情况下，无疑加大了经济运行和政府管理的风险。

    监管主体缺位，运营管理粗放。据13个县（市、区）重大政府投资项目审计调查结果显示，有138个投资额达64.09亿元的交付使用项目未经综合验收或验收备案，占调查项目总数的42.2%；有254个投资额达109.85亿元的交付使用项目未编制竣工财务决算，占调查项目总数的77.68%；有207个投资额达84.32亿元的交付使用项目未办理资产移交手续，占调查项目总数的63.3%。产生这一现象的主要原因是监管主体不明确、部门管理分散、责任不清，未能形成有效的监管合力。另外，政府对外投资管理责任不落实现象也比较严重。例如某镇2005年至2007年底对外投资7家单位计股权1227.6万元，除其中两家收益101.6万元外,其余5家对外投资的企业至今未收到过分红款，并已有2家关停倒闭。该镇资产经营公司对大部分企业的经营状况不了解或不掌握，存在资产流失和权力寻租的隐患。

    部门利益割据，统管力度弱化。某县至2007年末，非经营转经营的固定资产账面价值1.27亿元，资产所有权划归县国有资产经营公司，但管理权、收益权仍属原单位。调查发现，2005年至2007年"非转经"资产已过户给县国资公司的7个单位的租金收入为1177万元，这些收益虽在非税收入账户反映，但其支配使用权仍归部门掌握。而未纳入"非转经"的其他单位，则将经营收益直接留在部门自收自支。在对某区政府的资产审计中，发现该区2007年度事业单位约32200平方米的出租房产应收年租金为1160万元，但区财政局财政专户管理的实际租金收益仅为205万元，尚有约80%的租金收益散留在各单位。这种格局不仅带来权力与责任的脱节，也造成收入分配的不公，严重削弱了预算的约束力，制约部门预算改革步伐。

    项目建设"虎头"，后期管理"蛇尾"。从总体上看，多数地方和单位，对项目的建设积极性很高，在申请立项和建设中都予以全力以赴，力度较大，但是，这种"热度"一般到项目建成后就急剧消退，后期的管理难以到位。有的地方，政府投资建设的项目，都要相应地成立指挥部、项目办等机构，但这些机构在项目实施结束后，不仅没有及时做好工程决算、固定资产登记、管理制度的制定、账户核销等后续工作，而由于部门和指挥部人员的各种利益关系，有的项目竣工已经十几年，指挥部仍保留着，项目亦继续无休止地在支付财务费用和管理费用；有许多行政事业单位非经营性和非转经用房，已经使用十几年也没有进入固定资产账，没有真正形成资产，有的实际上已造成流失。调查发现，某县2005年至2007年有11个完工交付使用总投资为8.47亿元的政府投资项目，建设单位长期挂"在建工程"，未移交资产管理单位，或未及时结转登记固定资产。

    政府管理缺位，公共服务不足。政府性资产既是可利用的资源，又是其提供公共产品和公共服务的手段，有的基层政府在规划公共投资时，往往忽视预算的资本性和经常性支出之间的匹配关系，投资工程竣工后，对后续经常性维护投入保障考虑不充分，造成公共产品的服务功能不足。有的公共基础性项目建成后，管理、维护跟不上，维护资金、配套设施不落实，使项目的服务功能大打折扣。如污水处理厂建成后，集纳污管道不配套，或运行成本过高难以摊消，影响治污效果。据今年13个县市区重大政府投资项目审计调查结果，投巨资建设的康庄工程使当地群众生产生活条件得到极大改善，但建成后由于产权路权不清，养护管理责任主体不明，保障机制不健全等原因，大量通村公路处于失管状态。